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拆迁纠纷案件中举证责任倒置原则适用浅析
吴晓梅

　　　所谓拆迁纠纷，是指城市房屋拆迁过程中的民事纠纷，主要包括拆迁补偿安置纠纷和拆迁补偿安置协议纠纷。前者是指拆迁当事人对补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等经协商达不成一致而产生的民事争议。后者是指在拆迁补偿安置协议签定后，因当事人一方未履行或未完全履行协议而产生的纠纷。随着我国城市市政建设、旧城区改造以及房地产市场的不断发展，这类纠纷日益增多。在拆迁纠纷引起的案件中，由于主体的形式平等性和主体对该法律关系内容的协商一致性，决定了该类纠纷具有民事法律关系的性质。因此在审判实践中，对该类纠纷多适用民事案件的举证原则，即“谁主张、谁举证”。但事实证明，在拆迁纠纷案件中适用平等的举证原则，不利充分保护被拆迁人的合法权益，因为拆迁纠纷案件作为民事案件，有其本身的特殊性。本文试从举证责任的实质及当前拆迁纠纷案件举证责任分配的现状入手，对我国在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置问题作一初步探索。
一、举证责任的实质及拆迁纠纷案件中举证责任分配的现状
　　举证责任是特定的诉讼当事人依法律规定对一定的待证事实提出证据、加以证明的责任。法律设置举证责任的目的，是为了解决在案件事实处于真伪不明状态时，法院应当如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题。举证责任的实质是法律预先设定的一种法律后果，即当一定事实是否存在难于查明而法院又需作出裁判的情况下，依法推定由承担举证责任一方承担败诉后果的法律制度。举证责任的设定本身就体现着一种法律价值的选择，表现为在特定情况下对特定的当事人一方给予更充分的保护。
　　城市房屋拆迁，事关国家及千万城镇居民的切身利益，制约着城市经济的发展，甚为各界关注。但迄今为止，国务院1991年发布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国唯一的规范城市房屋拆迁补偿安置问题的全国性法规。该法规适应计划经济为主的经济体制，带有较重的计划体制色彩。在上海，从1991年开始，市政府相继颁布了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》等一系列行政规章，对规范上海的城市房屋拆迁起到了重要作用。但总体上看，目前在审判实践中适用的房屋拆迁行政法规、规章效力层次较低，政策性强、内容上偏重实体权利的规定。有关程序方面的规定甚少，对举证责任分配问题更是未曾涉及。
　　实践中，通行的做法是将拆迁纠纷视为平等民事主体之间因利益冲突而引发的民事纠纷，在司法程序上适用民事诉讼法，在举证责任上采用“谁主张、谁举证”的原则。但拆迁纠纷案件是现代化城市建设过程中出现的我国特有的民事案件，它有其自身的特殊性。首先，引起拆迁补偿安置法律关系的是房屋拆迁主管部门批准拆迁和发布拆迁公告，这一行为本身代表着国家意志，被拆迁人对此并无选择的自由。其次，拆迁人与被拆迁人作为拆迁纠纷法律的主体，也是依行政法规、规章确定的，当事人之间并无选择的自由。再次、拆迁人和被拆迁人之间表面上是平等的民事法律关系主体，但这种平等只是形式上的，并非实质上的平等。因此，在拆迁纠纷案件中适用平等举证原则并不公平，不能充分保护被拆迁人的合法权益。
二、拆迁纠纷案件中举证责任倒置的必要性和可能性
　　在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置有以下根据。其一这是由拆迁纠纷案件自身的特征决定的。首先是主体事实上的不平等性。拆迁纠纷中，拆迁人多是具有相当经济实力、拥有专业知识和相关经验的组织，被拆迁人则往往是缺乏专业知识、缺乏组织的能力微弱的个体。且在实践中，从协议的订立到履行，基本上由拆迁人进行操作，合同条款也是由拆迁人格式合同形式提出，被拆迁人地位被动并无太大的选择余地，往往出现拆迁人为求效率违规操作现象。如有的拆迁人在拆迁过程中对被拆迁人采取一哄二骗三吓唬等手段迫使被拆迁人拆迁；有的拆迁人在协商过程中对被拆迁人许下种种口头承诺，在之后引起的纠纷中又一口否认；有的拆迁人在被拆迁人交付私房征求意见书时不出具收据，在纠纷涉讼时则以未收到为由使被拆迁人丧失保产权利；有的拆迁人以章在单位事后加盖为由签协议时不与被拆迁人同时盖章并将协议全部拿走而不将协议书原件甚至复印件交付被拆迁人，便利其事后添加内容；有的拆迁人甚至以一条龙服务为由要求被拆迁人将私章交付拆迁人处使纠纷涉讼时协议真假难辩。似此种种，不胜枚举。因此二者在订立及履行协议的过程中事实上是不平等的。其次是加害对象的广泛性。传统民事案件，相对方都是特定的、个别的，比较单纯直接。而在拆迁纠纷案件中，被拆迁人往往是一个人数众多、有着共同利益但又缺乏组织性的群体。因此作为加害对象一方，他们是不特定的、广泛而又复杂的。特别是1992年以后，随着我国市场经济体制的确立，房地产业迅速崛起，旧城改造速度大大加快，这一群体还有日益扩张的趋势。此外，拆迁纠纷还因其涉及的对象是关系市民身家性命的房产而在严重性上不同于其他民事纠纷。最后是大量侵害行为的隐蔽性和合法性。由于拆迁法规、规章效力层次不一，数量庞杂，变动性较大，一般市民很难对其有一个全面的理解和把握。在订立协议时，被拆迁人往往只能依据拆迁人出具的法规或提供的意见。实践中还存在拆迁人的种种违规操作。这些一经合同签字盖章成立生效即具有隐蔽性和合法性。在之后引起的拆迁纠纷案件中被拆迁人因专业知识的缺乏和力量的单薄往往难以对此举证。其二，举证责任倒置能更好地体现拆迁法规的立法精神。我国的拆迁安置制度是住房福利化的产物，因此拆迁安置在很大程度上带有福利性的色彩。可以说拆迁安置是社会主义优越性的一种体现，它对改善人民居住条件起到了积极作用。如《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》第五条规定：“被拆除房屋的建筑面积人均不足10平方米，按照人均10平方米计算。”第七条规定：“被拆迁人户中有领取独生子女证的独生子女的，可以在按照本办法第五条和第六条规定的计算标准进行安置以外，再增加建筑面积10平方米，但独生子女已经结婚的除外。”拆迁安置的福利性特征决定了拆迁法规必然注重对被拆迁人合法权益的保护。在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置有利于更充分保护被拆迁人的权益，能促使拆迁人更好地依法订立和履行合同。这与拆迁法规的立法精神是不谋而合的。
　　在拆迁纠纷的民事案件中适用举证责任倒置有其实施的客观基础，因为民事案件中适用举证责任倒置在我国已有先例可循。民事诉讼举证责任倒置的民法理论基础在于无过错责任。它始于1904年颁布的《德国民法典》。起因在于，随着社会的进步，经济和科技的发展，人们发现在诸如产品质量、环境污染等领域的民事纠纷中，由于当事人双方地位的差异、拥有专业知识和技术力量的悬殊，要求当事人负担平等举证责任对处于劣势的社会公众一方是极不公平的。因此在这些领域适用举证责任倒置以强化对弱者的保护。我国在吸收先进经验的基础上，也通过立法明确确立了无过错责任。如最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条即规定了适用举证责任倒置的6种侵权诉讼：因产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼，高度危险致人损害的侵权诉讼，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼，饲养动物致人损害的侵权诉讼及有关法律规定由被告承担举证责任的。此外，在我国产品质量法中也确立了举证责任倒置的原则。在特殊领域的民事纠纷中适用举证责任倒置经立法确立后，审判实践中已适用数年，无论是当事人还是审判人员对其都有了足够的认识和积累，这为在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置提供了客观可能性。
　　三、拆迁纠纷案件中举证责任倒置原则的具体适用
　　在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置并不意味着将举证责任全部推向被告一方，要求被告承担终极的举证责任。笔者认为举证责任倒置的内容是指拆迁人就被拆迁人所起诉或在诉讼过程中提出的拆迁人的违法操作或造成损害己方是否具有过错而依法承担的最初一轮的举证责任。主要表现是：其一，被拆迁人须为自己的诉讼请求提供使其能够成立的必要证据。如：被拆迁人须证明权利受损害事实的存在，证明权利受损程度如何以及拆迁人在拆迁过程中存在违法操作可能给自己造成的损害。被拆迁人无须证明拆迁人的违法操作必然给自己造成损害或导致协议无效。此时举证责任转移给拆迁人，拆迁人须举证自己并无过错或损害系由原告或第三人的行为所致，否则将承担败诉的后果。其二，将拆迁人举证证明了自己无过错、操作不违法或损害系由原告或第三人的行为所致，则举证责任将又转移给原告，此时原告不能主张举证责任倒置而免除自己的举证义务。因为法律规定倒置的是拆迁人就其是否有过错而承担的起始轮的举证责任。
　　举证责任倒置原则涉及的是双方当事人之间举证责任的分配问题。适用举证责任倒置并不意味着法官不能在当事人所举的证据以外主动收集证据。当事人举证与法院查证之间并不矛盾。它们都是查清事实正确裁判的基础。尤其在当前情况下，当事人囿于知识、财力、信息等方面原因，举证能力有限，对有些证据如涉及国家秘密、人事档案、行政执法部门卷宗材料等无权收集，因此法院查证还是十分必要的。最高人民法院制定发布的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第三条第一款即明确了法院查证的范围。包括：1?当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集并已提出调取证据的申请和证据线索的；2?应当由人民法院勘验或者委托鉴定的；3?当事人双方提出的影响查明案件主要事实的证据材料相互矛盾，经过庭审质证无法认定其效力的；4?人民法院认为需要自行调查收集的其他证据。其第二款则明确了后果承担，即仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果。这一规定将民事诉讼中法院查证与当事人举证相衔接，使诉讼主体各方的举证责任以及后果负担更为明确。
　　综上所述，在拆迁纠纷案件中适用举证责任倒置，符合法律保护弱者的精神，能更好地体现社会正义。在现阶段既有必要性又有相应的客观基础。另外在举证责任倒置原则的适用中，应注意既要充分保护被拆迁人的权益，又要避免侵害拆迁人的合法权益；既要充分调动当事人举证的积极性，又要发挥法官调查取证的主观能动性。
　　
　　(作者单位：上海市南市区人民法院)






　

内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区涉及农牧民价格和收费公示制度实施办法》的通知

颁布日期：2001-10-20
实施日期：2001-10-20
颁布单位：内蒙古自治区人民政府
内政发(2001)120号



各盟行政公署、市人民政府，自治区各有关委、办、厅、局，各有关大企业、事业单
位：
为规范涉及农牧民价格和收费行为，保护广大农牧民群众的合法权益，切实减轻农牧民负担，提高政策的透明度，现将《内蒙古自治区涉及农牧民价格和收费公示制度实施办法》印发给你们，请结合以下意见，一并认真贯彻执行。
一、提高认识，切实做好涉及农牧民价格和收费公示制度工作。目前，我区部分农村牧区收费秩序混乱，且屡禁不止，已成为影响农村牧区经济发展的一个重要因素，也是加重农牧民负担的重要原因之一。为此，要充分认识加强农村牧区价格和收费管理的重要意义，把贯彻执行公示制度，作为切实减轻农牧民负担的一项重要任务，精心组织，抓出实效。
二、要扎扎实实做好涉及农牧民价格和收费公示制度的建立、宣传和组织实施工作。各执收单位、有关企业公示栏的建设要同苏木乡镇政府及行政村政务公开、村务公开栏的建设有机的结合起来，做到统一公示。苏木乡镇政府及行政村村民委员会要积极配合，做好公示地点的规划和协调工作。
要通过各种媒体，向农牧民宣传实行涉及农牧民价格和收费公示制度的目的、意义和具体办法，做到家喻户晓，使广大农牧民关心和支持这项工作。
三、２００１年年底前，收费单位和苏木乡镇政府要建立起公示栏和公示牌。２００２年上半年，行政村要普遍建立起公示栏和公示牌。２００２年年底前，有条件的自然村和农牧民群众经常活动的场所及收费单位的所有收费点都要建立起公示栏和公示牌。
四、当前要重点抓好农牧区中小学收费、婚姻登记收费、计划生育收费、社会抚养费、农牧民建房收费、粮食保护价、电价、水价和农用柴油等涉及农牧民价格和收费的公示工作，提高涉及农牧民价格和收费的透明度。
五、各级人民政府价格主管部门要做好建立公示制度的监督检查工作。除积极协调督促各执收单位尽快建立公示制度外，对违反规定乱加价、乱收费行为要按照有关规定严肃查处。
【章名】 内蒙古自治区涉及农牧民价格和收费公示制度实施办法
第一条 为提高涉及农牧民价格和收费工作的透明度，加强社会监督，落实党和国家减轻农牧民负担的各项政策，根据《中华人民共和国价格法》的有关规定，制定本办法。
第二条 凡由国家和自治区价格主管部门会同同级财政部门制定的涉及农牧民的行政收费、公益性服务收费和价格主管部门制定的涉及农牧民的价格和经营服务性收费及粮食保护价格，均应实行公示制度。
第三条 建立涉及农牧民的价格和收费公示制度，可采取设立公示栏、公示牌、价目表等灵活多样的形式。公示地点应选择在农牧民群众交费场所或方便群众阅读的地方，除向群众公开明示外，还可通过报纸、电视、广播等媒体多渠道公示。
第四条 苏木乡镇要结合政务公开，在政务公开栏中公布苏木乡镇政府代收或直接收取的国家规定的收费。
第五条 行政村公示栏应在村务公开栏中公开村提留、乡统筹的收费标准以及向农牧民代收的水费、电费和农用柴油价格等。
第六条 民政、计划生育、城建、国土、工商、公安、劳动等涉及农牧民收费的部门，均应在收费场所设立公示栏或公示牌，公示规定的收费项目。供水、电力、电信、邮政、粮食等经营单位均应在营业场所设立公示牌或价目表，公示规定的收费项目及标准，以及粮食保护价。
第七条 苏木乡镇、行政村中小学校要在校内显著位置设立公示栏，公示国家及自治区有关中小学收费项目和收费标准。卫生院（医院）要在本院收费处设立收费价目表，公示常用药品和医疗服务价格。
第八条 公示的主要内容应包括收费项目、收费（价格）标准、计价单位、收费单位、收费依据（批准机关及文号）、收费对象、投诉电话等。
第九条 公布价格和收费的公示栏、公示牌和价目表由执收单位负责设置。苏木乡镇和行政村的公示栏、公示牌由苏木乡镇政府和村委会负责设置。
第十条 各地区、各部门和单位不得向农牧民转嫁摊派公示栏、公示牌的制做费用。
第十一条 各级价格主管部门负责监督审核本地区价格和收费公示内容。
第十二条 各级政府及价格主管部门对现行涉及农牧民的收费项目要定期进行清理，对清理出的项目要即时公示。价格和收费政策调整时，公示内容已不适应的，负责设立公示栏、公示牌和价目表的执收单位要及时更新有关内容。盟市、旗县价格主管部门要及时做好政策信息的沟通传递工作，并督促有关单位做好公示栏、公示牌和价目表的更新维护工作。
第十三条 各级价格主管部门要对涉及农牧民价格和收费公示制度进行跟踪调查和监督管理，并建立涉及农牧民价格和收费监督举报制度，及时发现和查处违规行为。
第十四条 本办法自公布法之日起施行。
第十五条 本办法由自治区发展计划委员会负责解释。