中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定(2007年)
中国民用航空总局
中国民用航空总局令
第 187 号
《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》（CCAR-12LR-R1）已经2007年8月31日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2007年10月10日起施行。
局 长 杨元元
二○○七年九月十日
中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定
第一章 总 则
第一条 为了规范中国民用航空总局机关各职能厅、室、司、局规范性文件的制定程序，加强对规范性文件的管理，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指中国民用航空总局（以下简称“民航总局”）机关各职能厅、室、司、局（以下简称“职能部门”），为了落实法律、法规、民航总局规章和政策的有关规定，在其职责范围内制定，经民航总局局长授权由职能部门主任、司长、局长签署下发的有关民用航空管理方面的文件。
第三条 职能部门制定规范性文件，必须遵守法律、法规和民航总局规章的规定，不得与法律、法规和民航总局规章相冲突。
规范性文件与法律、法规和民航总局规章冲突的内容无效。
第二章 规范性文件的种类
第四条 规范性文件包括管理程序、咨询通告、管理文件、工作手册、信息通告。
第五条 管理程序（英文为Aviation Procedure，简称AP），是各职能部门下发的有关民用航空规章的实施办法或具体管理程序，是民航行政机关工作人员从事管理工作和法人、其他经济组织或者个人从事民用航空活动应当遵守的行为规则。
第六条 咨询通告（英文为Advisory Circular，简称AC），是各职能部门下发的对民用航空规章条文所作的具体阐述。
第七条 管理文件（英文为Management Document，简称MD），是各职能部门下发的就民用航空管理工作的重要事项作出的通知、决定或政策说明。
第八条 工作手册（英文为Working Manual，简称WM），是各职能部门下发的规范和指导民航行政机关工作人员具体行为的文件。
第九条 信息通告（英文为Information Bulletin，简称IB），是各职能部门下发的反映民用航空活动中出现的新情况以及国内外有关民航技术上存在的问题进行通报的文件。
第三章 规范性文件的立项
第十条 民航总局各职能部门应当拟订规范性文件的年度制定计划，并经本部门主任、司长、局长批准后组织实施。
第十一条 规范性文件年度计划应当包括项目类别、项目名称、起草单位、负责人和预计完成日期等。
第十二条 各职能部门可按照实际需要在计划外制定规范性文件，但需经本部门主任、司长、局长批准。
第四章 规范性文件的制定程序
第十三条 各职能部门制定规范性文件应当指定专人或成立起草小组（以下统称“起草人”）具体负责起草工作。
起草人应当对规范性文件所涉及的主要问题进行调查、研究、咨询，拟定编制大纲，经有关职能部门主任、司长、局长批准后进入起草阶段。
第十四条 草案完成后，起草部门应当通过书面形式广泛征求有关职能部门、行政管理相对人或者专家的意见。
第十五条 对于涉及疑难、重大问题的规范性文件草案，起草部门应当召开相关人员参加的座谈会或者论证会，必要时应当召开听证会，听取各方意见。座谈会、论证会、听证会可根据需要召开多次。
第十六条 规范性文件经起草部门根据各方意见进行修改定稿后，由主任、司长、局长签署下发。
第十七条 规范性文件起草过程中争议不大的，各职能部门可以根据需要简化制定程序。
第十八条 规范性文件的修订和废止，参照本章的规定办理。
第五章 规范性文件的公布
第十九条 规范性文件经职能部门主任、司长、局长签署后应当予以公布。其中，涉及行政管理相对人的规范性文件应当在民航总局网站（www.caac.gov.cn）上公布或者以其他方便公众周知的途径及时公布。
第二十条 规范性文件应当按照统一的版式印刷。印刷版式要求见附件二、附件三。
第二十一条 AP、AC的编号，由文件种类英文简称、所属规章编号、职能部门英文代码(见附件一)、年份、顺序编号以及修订序号等依次排列组成。
第二十二条 MD、WM、IB的编号，由文件种类英文简称、职能部门英文代码、年份、顺序编号依次排列组成。
第二十三条 各种规范性文件用封面字体不同颜色加以区别，AP为绿色字、AC为蓝色字、MD为紫色字、WM为桔黄色字、IB为墨绿色字。
第六章 附 则
第二十四条 制定部门应当定期对规范性文件进行清理，其修订或者废止结果应当及时公布。
第二十五条 本规定由中国民用航空总局负责解释。
第二十六条 本规定自发布之日起30日后施行。1995年3月30日公布施行的《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》（民航总局令第40号）自本规定施行之日起废止。
附件一：
民航总局机关各厅、室、司、局英文名称两字代码一览表
名称
英文全称
两字代码
办公厅
General Office
GO
航空安全办公室
Office of Aviation Safety
AS
政策法规司
Department of Policies,Laws and Regulations
LR
规划发展司
Department of Planning
PL
财务司
Department of Finance
FI
人事科教司
Department of Personnel, Science, Technology and Education
PE
国际合作司
Department of International Affairs and Cooperation
IA
运输司
Department of Air Transportation
TR
飞行标准司
Department of Flight Standard
FS
航空器适航审定司
Department of Aircraft Airworthiness Certification
AA
机场司
Department of Airport
CA
公安局
Aviation Security Bureau
SB
空中交通管理局
Air Traffic Management Bureau
TM
附件二：
AP、AC封面版式
（文件名称）
附件三：
MD、WM、IB封面版式
（文件名称）
关于《中国民用航空总局职能部门
规范性文件制定程序规定》的说明
为了进一步规范民航总局职能部门规范性文件的制定程序，对《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》（民航总局令第40号）进行有效修订，在征求有关职能部门意见的基础上，最终修改形成了《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》。现就有关问题说明如下：
一、40号令施行以来总局相关职能部门规范性文件的制定情况
根据此次征求意见过程中总局航安办、规划司、飞标司、适航司、机场司、空管局等六个部门反馈的情况，总局40号令施行以来，以上六个职能部门共制定管理程序38件，咨询通告110件，管理文件118件，工作手册8件，信息通告79件。这些职能部门制定的规范性文件对加强民用航空管理、保障民用航空安全发挥了积极的作用。
二、修订40号令的必要性
1、40号令没有明确职能部门规范性文件与法律、行政法规和规章的关系，总局职能部门规范性文件存在与法律、行政法规和规章规定不符甚至抵触的现象。因此，有必要在规范性文件制定程序中规定规范性文件不得与法律、法规、规章相冲突。
2、40号令关于职能部门规范性文件的分类不尽合理，管理程序与管理文件之间界限模糊，各部门对各类规范性文件范围的理解不统一。此外，六类规范性文件中的表格自40号令施行至今从未有部门单独制定过。
3、编印要求已经过时，不符合电子政务和政府信息公开的需要。
三、修订的主要内容
1、明确规定职能部门制定规范性文件，必须遵守法律、行政法规和规章的规定，不得与法律、行政法规和规章相冲突。
2、将职能部门规范性文件的种类由六类减少到五类，将目前并未使用过的表格删去。同时，完善了各类规范性文件的定义，理清各类规范性文件之间的区别，避免使用上的混乱。
3、增加了关于涉及行政管理相对人的规范性文件应当在政府网站或者以其他方便社会公众周知的形式公布的规定。
4、删除了附录中已经过时的一些要求。
特此说明。
互联网关键词搜索中的权利纠纷和服务商责任问题
北京市优仕联律师事务所 杨安进
互联网搜索已经成为人们上网获得信息的一种重要方式，也因此而成为了一种重要的增值服务行业，在为数不多的可盈利的网络增值服务领域中显得既宝贵又争夺激烈。有人将关键词搜索对于互联网的意义，类比为操作系统之于PC机的意义，称为互联网的操作系统。
互联网搜索服务是基于两种需要产生的一种商业性服务：一是社会经济组织希望更好地传播其网站信息，使得他人能够更方便地访问其网站，由此希望在其传统标识(商标、商号等)与其网站、网页间建立直达（即类似域名一样直接访问）或非直达的联系；二是社会公众希望从浩如烟海的互联网信息世界中方便快捷地找到所需信息，无需准确记忆众多的域名、URL等符号也能较快地登陆所希望的网站、网页。搜索服务商在这两种需求中应运而生，充当了两种需求之间的桥梁。
互联网搜索的种类很多，包括分类搜索、索引搜索、书签搜索等，并且随着互联网技术的发展和商业应用的发展而不断变化，其中以关键词为搜索入口的网页索引搜索在目前应用最为广泛。而在关键词搜索中，又以IE地址栏寻址搜索、付费搜索中的竞价排名搜索以及搜索结果广告等三种商业模式，在当前取得了应用普及层面和商业盈利层面的双丰收。
本文将主要论述在关键词搜索中，涉及到关键词的一些权利冲突问题，以及与之相关的搜索服务商责任问题。
一、关键词的属性
互联网的发展速度似乎超出了人们的思维速度，更超出了社会应对速度。当前几年域名纠纷轰轰烈烈从而引发人们对域名特性的热烈讨论尚未取得权威性的一致时，关键词的纠纷又源源不断送到各地法院。
域名纠纷和关键词纠纷在某些方面有类似之处，某些问题也许恰好可以来个“合并处理”。
笔者认为，关键词的属性主要可以分为商业属性、技术属性以及法律属性，而这三个特性又密切依赖于关键词在搜索中的现实应用情况。讨论互联网领域的法律问题大约有个特点，那就是要时刻密切跟踪活生生的社会现实，社会现实变了，“说法”就得跟着变。
1、关键词的商业属性
关键词的商业属性一方面取决于互联网搜索服务的巨大商业价值，这一点已经被众多的搜索服务巨头们和该行业的研究者们阐述得很清楚，在此不赘述。
另一方面，关键词的商业属性取决于特定的关键词本身所蕴含的商业价值。理论上讲，任何关键词都有商业价值，只是个大小问题。关键词的纠纷主要集中于一些商业价值大的关键词。从现实来看，商业价值大的关键词主要包括知名品牌（如“海尔”）、特定知名词汇（如“911事件”、“毛泽东”）和通用词汇（如“计算机”）。由于目前的关键词还是限于文字、数字、符号的表达形式（以后也许会扩展到其他形式），尤其是文字，因此，词汇就成为最主要的争议关键词。
词汇的商业价值在于其所代表和凝聚的社会生活信息，是这种信息的符号，这种符号被人们在日常中使用和关注得最多，从而形成了价值。这种价值与人们的生活习惯、生活方式密切相关，也与不同地域、文字、文化背景、民族、年龄等因素密切相关。
正式基于此，人们对商业价值高的关键词就更热衷。
2、关键词的技术属性
关键词搜索一般是指搜索服务商抓取了互联网中数量巨大的网页，并对网页中的每一个文字（潜在的关键词）进行检索，从而建立网页索引数据库。当互联网用户使用某个关键词进行搜索时，所有在页面内容中包含了该关键词的网页都将作为搜索结果被搜出来。在经过复杂的算法进行排序后，这些结果将按照与搜索关键词的关联度高低顺序排列。
关键词作为词汇本身是自然可观存在的，与所有词汇一样毫无特色，而只有在进行互联网搜索时才有意义。从技术上讲，关键词就是互联网用户输入给搜索引擎程序的一个符号，这些符号有待于搜索引擎程序在其数据库中进行运算处理，并最终显示出与该符号存在关联度不同大小的网页。
由此可见，关键词的技术特性与搜索软件技术相关，服务商的控制空间非常大。
3、关键词的法律属性
通过以上分析可以得知，在互联网搜索中，关键词具有必不可少的信息引导功能，这是其核心和本质价值。关键词的法律属性应围绕这个功能展开。
在很多情况下，关键词是一些传统标识在互联网上的新应用，其本质在于试图将传统标识的标识效果延伸到互联网空间，使得企业在互联网上的活动能获得同样的标识效果，从而实现其目的和利益。
但识别性并不是关键词的必备特性，从信息引导功能来看，甚至可以说，关键词的特性和价值就在于其不具备识别性。真正的识别性是体现在搜索结果上，也就是信息的具体来源上。
很显然，关键词毫不具备赋权的特性，更不足以成为一种独立的权利，在这个问题上与域名略有区别，下文再述。
关注关键词的法律属性，不能把注意力集中于关键词本身，那是毫无意义的，而要集中于搜索结果，具体来说就是集中于服务商对关键词的控制上。
4、关键词与域名
关键词与域名具有完全不同的使用价值取向。域名的价值在于提供访问特定网站的上网功能，而关键词的价者在于信息搜集功能。
由于IP地址的全球性、有限性，以及域名与IP地址在技术上的密切联系，这些决定了域名是企业利用互联网传递、交换信息的基础性技术要件，属于相对有限的资源，因此，域名注册一般是由享有一定行政权利的国家机关或国家机关委托的机构管理。
因此，鉴于域名对社会公众利益的极端重要性和相对有限性，域名注册服务是一种普遍服务，域名注册管理机构、域名注册机构不能将域名以及域名背后的IP地址资源作为自有的商业资源来进行市场销售，而是要在国家的干预下为不特定的公众无条件提供服务。
而在搜索服务中，有一种地址栏寻址搜索，其性质与域名极为类似，主要功能价值也是用于访问特定网站。但两者有根本性的区别，域名是全球统一体制下的基础性上网方式，具有全球唯一性，而地址栏搜索是在域名体系上建立的增值性商业服务，不具备也无需具备唯一性，地址栏搜索不仅可以提供上网服务，还可以提供一定的搜索功能。
也正因为这种差别的存在，使得域名的识别价值大大高于关键词。所以，企业申请域名，经常是行使已有的标识性权利（如商标、字号），不会、也常不允许象关键词那样选择一些特殊知名词汇、通用词汇。
这样看来，如果类似地分析一下域名的商业属性、技术属性和法律属性，就会发现域名同样不足以赋予独立的权利，而仅仅是已有权利的一种行使方式而已，所不同的是域名常与那些标识性的权利联系更紧密些，而关键词常要松一些。
二、关键词搜索中的权利纠纷
根据上文分析，关键词的商业价值在于其所代表的信息符号属性，因此，关键词的冲突主要集中于以下三种：标识性权利、通用名称、特定词汇。
关键词搜索中的此类纠纷，都产生于服务商对关键词的某种控制或干预，但因此产生的问题又无法单独以来服务商来解决。
1、标识性权利
在此类关键词中，最常见的有：商标、字号、网站名称、产品或项目名称。而分析导致此类纠纷的原因，又要考虑以下因素：权利的地域性和互联网的无国界性，商标的注册分类特性，商号的行政地域特性，网站名称的随意性，产品或项目名称的随意性。
同时，在处理此类纠纷时又得考虑一些利益的平衡：权利人的权利边界，社会其他公众使用互联网服务的权利，互联网行业本身的发展等。
在考虑上述因素的情况下，如果一个企业对另一个企业所购买、持有的关键词产生异议，那么首先应该审查的是异议人对该关键词是否享有某种权利，而不是首先审查关键词的购买、持有者是否享有某种权利。如果异议人对该关键词不享有任何权利，则其异议一般就不能成立。如果异议人享有上述的某种权利，再审查购买、持有者是否享有某种权利，如果它也享有某种权利，则往往能作为很好的抗辩理由，使得异议也难以成立；如果此时关键词的购买、持有者不享有任何权利，则此时应审查异议人所享有的权利边界，如果该边界能涵盖到关键词搜索，则其异议应能成立，否则就不应成立。
