天津市道路交通管理规定
天津市人民政府
天津市道路交通管理规定
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第一章 总 则
第一条 为加强本市道路交通管理，维护道路交通秩序，保障道路交通安全与畅通，根据法律、法规及有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 在本市行政区域内道路上的交通行为或者与道路交通管理有关的活动，除执行有关法律、法规外，还应遵守本规定。
本规定所称道路，是指普通公路、高速公路、城市道路、乡村道路、通行社会车辆的专用道路和胡同（里巷）、楼间甬道、公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。
第三条 市公安局是本市道路交通管理的主管机关，各级公安交通管理部门负责本规定的具体实施。
第四条 为有效控制交通违章和交通事故，本市实行交通安全责任制。
机关、企事业单位、社会团体、军队、武装警察部队及其他组织（以下简称单位）应当落实道路交通安全责任制，加强对所属人员的交通安全教育和车辆的管理工作。
第五条 任何单位和个人依法进行的道路交通活动受法律保护，对违反道路交通管理的行为都有劝阻、检举的权利。
任何单位和个人应当遵守交通秩序，维护交通安全与秩序。
第六条 对在交通安全工作中做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或公安机关予以表彰、奖励。
第七条 任何单位和个人在本市道路上进行的交通活动，应当遵循确保安全的原则。
第二章 车 辆
第八条 机动车所有人申请机动车注册登记，应交验下列证件：
（一）机动车合法来历证明；
（二）组织机构资格证书、个人户口簿和居民身份证；
（三）机动车第三者责任保险凭证；
（四）其他有关证件。
对符合前款规定的机动车，经公安交通管理部门安全技术检验合格后，核准注册登记，发给号牌和行驶证。
第九条 领有本市号牌、行驶证的机动车，须遵守下列规定：
（一）货运机动车、挂车按规定喷贴本车放大号牌号码，驾驶室两侧车门喷刷单位名称；
（二）大型出租客车按规定喷刷注册名称，其他大型客车喷刷单位名称；
（三）小型出租客车按规定喷刷注册名称，车顶安装出租标志灯；
（四）挂车、起重车和载质量在2吨以上的货运汽车，前后车轮之间按规定安装安全防护装置；
（五）按规定配备有效的灭火器、故障车警告标志；
（六）禁止在前后挡风玻璃上张贴、悬挂广告或在车顶设置立体广告。
第十条 已注册登记的机动车改变车身外观、车型结构或者更换发动机、车架，须经公安交通管理部门同意。
第十一条 已注册登记的机动车，达到国家规定报废标准的，机动车所有人应当到公安交通管理部门办理报废手续，交回号牌和行驶证，注销登记。
报废的机动车应当到本市经国家批准的机动车回收拆解单位解体或销毁，继续在道路上行驶的，予以强制报废。
第十二条 教练车须经公安交通管理部门检验合格，核发教练车号牌，方准用于教练。非教练车不准用于教练。
教练车未经公安交通管理部门同意不准挪作他用。
第十三条 已注册登记的机动车，须按规定的期限参加检验；不能按期检验的，须事先办理延期手续。检验时，机动车所有人须交验机动车行驶证、第三者责任保险凭证及有关证件。
公安交通管理部门可以对机动车进行临时检验。
第十四条 因交通事故损坏的机动车需要维修时，应持有事故发生地公安交通管理部门出具的证明。
机动车维修单位承修交通事故损坏的车辆，须建立机动车修车台账，详细登记以备查验。
第十五条 任何单位或个人不得有下列行为：
（一）涂改整车型号、编号、发动机号码、底盘号码或车辆识别代号；
（二）伪造、冒领、涂改、挪用机动车注册登记文件或检验合格标志；
（三）使用明知是伪造、冒领、涂改、挪用的机动车注册登记文件、号牌、行驶证或检验合格标志；
（四）非法拼装机动车辆；
（五）擅自安装或使用国家规定的特种车辆警报器、标志灯具、徽记、号牌或使用证；
（六）非法拆卸或扣留机动车号牌、行驶证。
第三章 驾驶员管理
第十六条 申请或换发机动车驾驶证，除符合国家有关规定外，还须接受必要的驾驶适应性检测，参加交通法规和相关知识的培训和考试。检测、考试合格后，由公安交通管理部门核发机动车驾驶证。
除公安交通管理部门或其委托的部门外，任何单位或个人不得扣留机动车驾驶证。
第十七条 机动车驾驶员驾驶车辆时，须遵守下列规定：
（一）不准驾驶无号牌、无行驶证的车辆；
（二）不准收看电视或带耳机、耳塞收听广播；
（三）不准使用移动电话或查看传呼信息；
（四）不准服用抑制神经的制品、制剂；
（五）矫正视力的驾驶员配戴符合标准的眼镜；
（六）小型客车驾驶员及前排乘员使用安全带；
（七）车辆在行驶中，不准开车门；
（八）驾驶摩托车不准持物、不准在车把上悬挂物品、不准攀扶其他车辆或被攀扶；
（九）遇停止信号时，不准通过；
（十）不准实施妨碍交通安全的其他行为。
第十八条 机动车驾驶员在实习期内驾驶车辆时，须遵守下列规定：
（一）不准牵引故障车；
（二）不准拖带搅拌机、发电机等专用机械；
（三）不准驾驶试车的车辆；
（四）不准驾驶营运性客车。
第十九条 本市实行机动车驾驶员交通违章、交通事故记分制度，凡记分达到规定分值的机动车驾驶员，须参加交通安全教育培训和考试。具体办法由市公安局另行规定。
第二十条 机动车驾驶员有下列情形之一的，应当注销驾驶证：
（一）死亡、宣告死亡或宣告失踪的；
（二）驾驶证有效期满后6个月内，无正当理由未办理换证手续的；
（三）发生交通违法行为后3个月内，无正当理由不到指定地点接受处理的；
（四）按照记分制度达到规定分值后6个月内，无正当理由不接受交通安全教育培训和考试的；
（五）因身体原因丧失驾驶能力的。
第四章 车辆通行
第二十一条 机动车在道路上行驶，须遵守下列规定：
（一）在同向划有两条机动车道的道路上，左侧车道供小型客车行驶，右侧车道供其他车辆行驶；
（二）在同向划有三条机动车道的道路上，左侧车道供小型客车行驶，中间车道供大型客车、货运汽车（带挂车的汽车除外）、客运出租汽车行驶，右侧车道供其他机动车行驶；
（三）在设有公共交通车辆专用车道上，只准公交车和交通班车行驶，其他机动车需穿行公共交通车辆专用车道转弯的，在不影响公交车辆和交通班车行驶的情况下，可以在30米的距离内借道行驶；
（四）在不妨碍其他车道的车辆正常行驶的情况下，除轻便摩托车外，可以向左借用相邻的一条车道超车或向右借用相邻的一条车道（不含公共交通车辆专用车道）行驶。
第二十二条 二轮摩托车行驶，须遵守下列规定：
（一）只准在本车道右侧行驶；
（二）不准曲折行驶；
（三）不准与其他车辆在本车道并排行驶。
第二十三条 车身两侧各不足一米的道路，一般不准机动车通行。但本道路两侧的单位、住户及有关的机动车，可以驶入或驶出。
第二十四条 下列车辆在宽阔、空闲、视线良好的道路上行驶时，最高时速：
（一）起重车、大型平板车、四轮农用运输车为40公里；
（二）三轮农用运输车为30公里；
（三）残疾人专用车为15公里。
第二十五条 有下列情形之一的，大型拖拉机、四轮农用运输车时速不准超过15公里，小型拖拉机、三轮农用运输车时速不准超过10公里，其他机动车时速不准超过20公里：
（一）在路滑的道路上行驶；
（二）通过反向弯路、连续弯路、傍山险路、漫水路（桥）或驼峰桥；
（三）通过没有交通信号或交通标志控制的交叉路口；
（四）拖带搅拌机、发电机等专用机械。
机动车出入门口或倒车时，时速不准超过10公里。
第二十六条 有下列情形之一的，车辆须减速通行：
（一）通过没有人行横道的道路，遇有少年儿童列队或行走不便的老年人、残疾人横过车行道；
（二）通过行人密集的路段、施工路段或有障碍的路段；
（三）通过设有注意行人标志、注意儿童标志、注意危险标志、易滑标志、村庄标志、堤坝路标志、减速让行标志的路段。
第二十七条 带挂车的货运机动车、半挂车、大型平板车、大型客车、农用运输车、电瓶车或装载化学危险物品的车辆，不准拖带挂车或者牵引车辆。
机动车拖带专用机械须经公安交通管理部门同意。
第二十八条 机动车转弯、掉头、变更车道、靠路边停车时，须提前在100米至30米的地方开转向灯；转弯、掉头、变更车道、靠路边将车停稳或驶离停车地点进入本车道后，须立即关闭转向灯。
机动车夜间行驶时，前车已开远光灯的，同向行驶的后车距前车不足30米的，不准使用远光灯。
第二十九条 机动车在道路上有下列情形之一的，应使用危险报警闪光灯：
（一）发生交通事故有条件使用的；
（二）牵引或被牵引的；
（三）夜间在道路上临时停车的。
机动车在道路上有下列情形之一的，可以使用危险报警闪光灯：
（一）人身、财产安全受到威胁的；
（二）抢救危重病人的；
（三）有公安警车护卫的。
除上述规定的情形外，机动车不准使用危险报警闪光灯。
第三十条 在外环路以内道路（含外环路）及塘沽、汉沽、大港建成区道路，昼夜禁止机动车辆鸣喇叭。警车、消防车、工程救险车、救护车，非执行紧急任务，不准使用警报器；两车以上行驶时，无特殊情况的，后车不准使用警报器。
第三十一条 车辆通过五叉以上交叉路口时，右边隔一个路口的，须按直行通过；右边隔两个以上路口的，须按左转弯通过；直对的路口，须按直行通过。
第三十二条 车辆通过没有交通信号或交通标志控制的交叉路口，须遵守下列规定：
（一）机动车在距路口100米至30米的地方减速慢行；
（二）在划有导向车道的路口，按行进方向分道行驶；
（三）向左转弯时，机动车紧靠交叉路口中心点小转弯，非机动车绕过交叉路口中心点大转弯；
（四）转弯车辆让直行车辆先行；
（五）相对方向不同类的车辆均转弯时，非机动车让机动车先行；
（六）相对方向非机动车均左转弯时，未到路口中心点的车辆让已过路口中心点的车辆先行。
第三十三条 机动车在下列道路通行，须遵守下列规定：
（一）通过铁路道口时，不准熄火或空档滑行；
（二）在傍山险路会车时，靠山壁的一方，须紧靠山壁让对方先行；
（三）上陡坡、通过反向弯路、连续弯路、傍山险路或拖带搅拌机、发电机等专用机械时，不准超车。
第三十四条 机动车遇有交通阻塞时，须遵守下列规定：
（一）在本车道依次等候；
（二）不准穿插依次等候的车辆；
（三）不准进入非机动车道行驶；
（四）不准在人行横道或者禁止停车区内停车。
第三十五条 驾驶非机动车，须遵守下列规定：
（一）禁止在人行道、人行过街天桥骑行；
（二）畜力车不准进入外环路以内道路或其他明令禁止通行的道路；
（三）不准在车行道上停留。
第三十六条 在城市道路上骑自行车，可以附载一名不满12周岁的儿童，但应当采取相应的安全防护措施。行经交叉路口、铁路道口、急弯路、窄路、陡坡、隧道或容易发生危险的路段，须下车推行。
第三十七条 机动车临时停车，须遵守下列规定：
（一）按顺行方向，紧靠道路边缘线停车，前、后右侧车轮外缘距路缘石不得超过0．3米；
（二）在设有隔离设施的机动车道上不准停车；
（三）车行道一侧有障碍物，距障碍物20米以内的另一侧不准停车；
（四）在车行道两侧停车，两车距离不准在20米以内；
（五）不准无故突然停车。
第三十八条 机动车在道路上有下列情形之一的，公安交通管理部门可以将车移开：
（一）发生故障不能行驶的；
（二）发生交通事故不能行驶的；
（三）临时停车后，驾驶员离开车辆的；
（四）在允许停放车辆的路段不按规定停放的。
第三十九条 机动车（摩托车除外）发生交通事故的，应在车身后50至30米处设置故障车警告标志，夜间还须开示宽灯、尾灯。
第四十条 营运性的大、中型客车，须按公安交通管理部门同意的路线、站点行驶或停靠。
营运性的客车在道路上行驶时，不准行驶揽客或随意停车揽客。
第四十一条 货运机动车载物超过核定载质量的，须将超出部分卸到不影响道路交通的场地。
第四十二条 客运汽车车身外部不准载物。
大型客车车顶行李架载物，高度从行李架底部起不准超过50厘米，车辆高度在3．5米以上的，高度从地面起不准超过4米；长度和宽度不准超出行李架，载质量不超过出厂核定标准。
小型客车车顶行李架载物，高度从行李架底部起不准超过30厘米，长度和宽度不准超出行李架，载质量不超过出厂核定标准。
第四十三条 摩托车载物，须遵守下列规定：
（一）侧三轮摩托车只准在跨斗内载物，载物高度从地面起不准超过1．5米，长度和宽度不准超出跨斗，载质量不准超过100公斤；
（二）二轮摩托车只准在后车座载物，载质量不准超过60公斤，后车座载物时不准载人；
（三）三轮轻便摩托车载物时，长度和宽度不准超过后车厢；
（四）二轮轻便摩托车后货架载质量不准超过30公斤。
第四十四条 农用运输车载物，须遵守下列规定：
（一）农用运输车载物超出车厢时，货物上不准载人；
（二）三轮农用运输车载物，高度从地面起不准超过1．5米，长度、宽度不准超出车厢；
（三）四轮农用运输车载物，高度从地面起不准超过2．5米，宽度不准超出车厢，长度前端不准超出车身，后端不准超出车厢1米。
第四十五条 车辆载人，须遵守下列规定：
（一）货运机动车载物时，货物前或两侧不准附载押运、装卸人员；
（二）农用运输车、后三轮摩托车不准超过4人；
（三）侧三轮摩托车车座以外任何部位不准载人；
（四）二轮摩托车驾驶员座位前不准载人；
（五）三轮车载物时货物上不准载人；
（六）残疾人专用车不准载人。
前款规定的车辆载人时，乘车人不准站立。
第四十六条 车辆驾驶员驾车时，不准故意挤抹他人或用其他方法妨碍他人的交通安全。
第五章 道路及交通设施
第四十七条 道路的规划、建设和交通安全、管理设施的设置，应当符合国家标准及道路交通管理的需要。
第四十八条 在道路上施工作业时，须遵守下列规定：
（一）施工现场设置安全防围设施，施工作业路段两端设置警告交通标志，禁行或限行的，设置交通禁令标志及其他安全设施；
（二）夜间或视线不良时，施工现场设置有效的警示照明设备；
（三）在挖掘道路时，纵向挖掘应分段施工，横向挖掘不能及时恢复的，须铺设符合规定的覆盖物；
（四）施工完毕后须修复路面和道路设施，并将现场遗留物清除干净。
第四十九条 下列占用道路的，须经公安交通管理部门和有关部门批准：
（一）设置停车场（处）的；
（二）在城市道路两侧开辟通道或在临街建筑物设置台阶、门坡等附属设施的；
（三）设置广告牌、指路牌、广告灯箱、地射灯或其他宣传设施的；
（四）在城市道路上架设或维修管道、线路、幔帐的；
（五）临时装卸货物的；
（六）修剪、砍伐树木影响交通的；
（七）进行体育文娱、宣传咨询、影视拍摄或其他妨碍交通的活动。
第五十条 道路出现水毁、坍塌、坑漕、隆起、溢水等影响道路交通安全畅通的，有关单位应当及时修复；不能及时修复的，应当设置引导交通的标志和安全设施。
树木、线杆、架空线、广告牌、标志牌及其他设施出现倾斜、断裂或倒塌影响交通时，有关单位应当及时整修排除。
第五十一条 新建、改建、扩建的公共建筑、商业街道、居民住宅区、大中型建筑等，应当配建、增建停车场，并经公安交通管理部门和有关部门审查批准。停车场竣工后，公安交通管理部门和有关部门参加验收，经验收合格的方准使用。
第五十二条 公安交通管理部门依法对道路交通设施实施监督管理。
任何单位或个人不得擅自占用、移动、涂改或故意损毁交通设施。确需占用、移动的，须经公安交通管理部门同意。损毁交通设施应当赔偿。
第五十三条 公安交通管理部门根据交通管理的需要，可以采取均衡交通流量、分隔车辆通行时间、划定限制通行区域、核发机动车通行凭证、确定临时通行或禁行办法等交通管理措施。
第六章 行人和乘车人
第五十四条 行人须遵守下列规定：
（一）不准在车行道、桥梁、隧道或交通安全设施等处逗留；
（二）不准穿越、攀登或跨越隔离设施；
（三）不准在城镇街道和公路上玩耍、抛物、泼水、散发印刷品广告或进行其他妨碍交通的活动；
（四）横过车行道，须走人行横道、人行过街天桥或地道；
（五）不准横过划有中心实线的车行道。
第五十五条 公交车辆、交通班车站点设在机动车与非机动车隔离设施上的，上下乘客须避让车辆，并直行通过非机动车道。
第五十六条 乘车人须遵守下列规定：
（一）不准在机动车道上等候车辆；
（二）在车行道上不得从机动车左侧上下车，开关车门时，不准妨碍其他车辆和行人通行；
（三）明知驾驶机动车的人员无驾驶证或饮酒的，不准乘坐；
（四）车辆在行驶中不准与驾驶员闲谈或妨碍驾驶员操作；
（五）不准向车外投掷物品；
（六）乘坐二轮摩托车只准坐在驾驶员身后的座位上，不准侧坐或倒坐；
（七）乘坐公交车辆、交通班车，依次在站点候车，待车停稳后，方可按顺序上下；
（八）不准在车辆行驶中开启车门、车厢；
（九）机动车发生故障或交通事故须在车行道停车时，除紧急救险外，乘车人须迅速离开车辆和车行道。
第七章 道路交通事故处理
第五十七条 遇经交通事故现场，驾驶员、行人应主动协助保护现场、抢救伤者和财产。
无关人员不得强行进入、通过、破坏事故现场。
第五十八条 发生交通事故的有关单位和个人，应配合公安交通管理部门，做好善后处理工作。
第五十九条 医疗单位应当及时抢救治疗交通事故的伤者，并按照有关规定提供医疗单据和诊断证明书。
第八章 法律责任
第六十条 对违反本规定的，由公安交通管理部门实施处罚或采取行政强制措施。
第六十一条 机动车驾驶员违反本规定，有下列行为之一的，处200元以下罚款；
（一）违反路口通行规定的；
（二）在禁鸣区域内鸣喇叭的；
（三）不按规定使用危险报警闪光灯的；
（四）不按规定牵引车辆或拖带挂车的；
（五）不按规定临时停车的；
（六）教练车挪作他用或非教练车用于教练的；
（七）违反第九条、第十七条、第二十二条、第三十四条规定的。
第六十二条 机动车驾驶员违反本规定，有下列行为之一的，处500元以下罚款：
（一）违反分道、借道行驶规定的；
（二）违反行驶速度规定的；
（三）违反第三十三条、第四十条规定的；
（四）违反载人、载物管理规定的；
（五）在实习期内驾驶试车的车辆或营运性客车的；
（六）机动车驾驶员故意挤抹他人或用其他方法妨碍他人交通安全的。
第六十三条 非机动车驾驶人违反本规定的，处警告或100元以下罚款。
第六十四条 行人或乘车人违反本规定的，处警告或50元以下罚款。
第六十五条 违反本规定，有下列行为之一的，处1000元以下罚款。对经营性活动，处1万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）非法占路的；
（二）非法在道路上施工作业的；
（三）擅自占用、移动、涂改或故意破坏交通设施的；
（四）擅自改变车身外观、车型结构或更换发动机、车架的；
（五）违反第十五条规定的；
（六）未经允许强行进入、通过或破坏交通事故现场的；
（七）驾驶报废机动车辆上路行驶的；
（八）非法扣留机动车驾驶证的。
第六十六条 有下列情形之一的，可以予以强制拆除：
（一）非法安装警灯、警报器的；
（二）非法占用道路建造建筑物、构筑物或设置路障的；
（三）在道路上非法设置广告牌、指路牌、广告灯箱、地射灯或其他宣传设施的；
（四）在道路上非法设置影响交通标志、交通信号灯功能的设施或物品的。
第六十七条 有下列情形之一的，除依法处罚外，对于无其他驾驶员代替驾驶或者违法行为尚未消除、不能立即放行的车辆，可以采取滞留措施：
（一）酒后驾驶机动车的；
（二）过度疲劳时驾驶机动车的；
（三）无驾驶证驾驶机动车的；
（四）驾驶与驾驶证准驾车型不相符的机动车的；
（五）在实习期内违反实习驾驶规定的；
（六）驾驶两轮摩托车未带安全头盔的；
（七）被暂扣驾驶证正证和副证的；
（八）患有疾病或其他妨碍安全行车的。
依照前款规定滞留车辆，滞留原因消除后，应当立即放行。
第六十八条 有下列情形的车辆、物品，可以予以扣留：
（一）无号牌、无行驶证的车辆；
（二）有交通肇事嫌疑或者犯罪嫌疑的车辆；
（三）交通肇事需鉴定的车辆；
（四）转向器、制动器等机件不符合安全要求的机动车，当场不能修复的；
（五）车辆号牌或发动机、底盘号码与行驶证记载不符的机动车辆；
（六）转借、涂改、伪造、挪用、冒领号牌或行驶证的机动车辆；
（七）达到国家报废标准的而在道路上继续行驶的车辆；
（八）非法占道的物品。
第六十九条 被扣留车辆、物品的移动、保管费用由违法行为人承担。物品可能腐烂、变质的，由扣留的公安交通管理部门依法处理。
第七十条 公安交通管理部门应依法、科学、文明管理道路交通，并接受社会监督。
公安交通管理部门的人民警察，应忠于职守，秉公执法，文明执勤，在执勤中遇到公民有危难时，应积极予以救助。其有下列情形之一的，视情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对违反道路交通管理行为或道路交通事故的举报，不及时处理的；
（二）不按规定核发机动车号牌、行驶证或其他证件的；
（三）不按规定实施行政处罚或采取强制措施的；
（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第九章 附 则
第七十一条 本规定自1999年5月1日起施行。市人民政府《关于颁布〈天津市实施〈中华人民共和国道路交通管理条例〉的办法〉的通知》（津政发〔1988〕69号）同时废止。
1999年3月8日
及时制定一部“紧急状态法”
秦前红 叶海波
任何国家，都可能因为内乱外患、天灾地变甚至人祸而陷入紧急状态之中。紧急事件的出现使社会谣言四起，人心惶惶，区域或者整体的正常秩序被扰乱。为了恢复到正常状态，必须采取有绩效的紧急对抗措施，迅捷地调动一切人力和物力来应对紧急事件。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性必然要求将一种强制性的组织权力赋予某个机关，并尽可能地减少对这种紧急权的行使的种种限制。
与正常状态下的国家权力相比，紧急权具有较强的专断性，并且高度集中在某一机关之手。这种专断性权力的存在，是人类社会应对突发灾难的长久选择的结果。当然，紧急权主体的单一性和行使的专断性，也决定了紧急权行使失控将会造成严重的社会危害性。在现代宪政国家，一切国家权力的渊源和行使都必须征得宪法的许可，所以各国或者在宪法中或者制定单行的法律来规范紧急权的行使。如1961年委内瑞拉宪法就设置“紧急权力”一章来规范对抗紧急状态的相关事宜，而英国、美国和前苏联则分别制定了《紧急状态权力法》《全国紧急状态法》《紧急状态法律制度法》。值得一提的是，相当多的国家在紧急状态法中对紧急权的行使设置种种法定限制后，还赋予公民紧急抵抗权以抵抗非法紧急权对公民权利的侵害。可以说，建立一个既保证紧急权高效率的行使又谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事态的成功经验。
自年初在广州发现SARA（非典型肺炎）首例病例以来，这一传染性疾病迅速扩散到十几个省市（截至今日，全国共有 26 个省市共确诊 2914 例，存疑 1921 例，其中死亡131 例——见新浪网刊登的卫生部27 日通告。），并且引起了部分药品、生活用品的抢购风波，严重的破坏了正常的生活秩序，许多省份事实上处于紧急状态。在采取紧急对抗措施的过程中，部分省市之间主要领导人重视程度、对抗措施力度以及疫情控制结果的差异，充分体现了中国应急系统的种种缺陷。如在最早发现病例的广州，疫情得到了基本控制，而首都北京近来的病例报告却迅速增长，死亡率偏高，甚至还将SARS输出到了其他省份如湖北。全国对SARS的重视程度也只有在胡锦涛总书记召开政治局常委会和总理温家宝三令五申，并撤除卫生部部长和北京市市长后才有大幅的改变。
中国对抗SARS的历程体现出如下两个特征：一是紧急对抗措施得力与否、疫情能否及时控制，取决于领导人的认识水平和重视程度，应紧措施的采取具有较强的恣意性，主要领导人的个人意志左右着局势的轻重缓急。二是社会资源的动员成本极高，只有在党和国家的主要领导人做出指示甚至严重警告后，这种动员才得以顺利进行。这两个特征反映了中国应紧系统存在着效率低下、人治化严重等重大缺陷，而造成这种局面的主要原因是紧急状态立法的滞后。
尽管我国历史上早就有紧急状态的记载，如《三国志·魏·王朗传》上载“今六军戒严”，并且在建国前后就出现“军事管制委员组织条理”的紧急状态立法，但从1954宪法到1982宪法，我国关于紧急状态的宪法规定发展变化不大，现行82宪法关于紧急状态的规定只有区区的四条，其中第六十条是关于全国人民代表大会在紧急状态下的任期和选举问题，第六十二条第十四项是关于战争与和平的规定，第六十八条第十八、十九和第二十项是关于战争状态的宣布、全国总动员和全国及部分地区的戒严问题，第八十九条第十六项是关于国务院宣布部分地区戒严的规定。比较突出的是，至今我国没有关于紧急状态的专门立法。这种立法滞后的现状，极大的影响了在紧急状态出现时政府应急的成效。在大多数国家，只要紧急状态被宣布，相应的政府机关必须全力以赴应对紧急危险，从而减少人为的怠慢所造成的严重后果。但在这次SARS事件中，我国由于没有任何机关确认紧急状态的存在，有些政府机关采取了瞒报病情甚至不重视的态度，导致SARS在部分地区的失控；在疫情极为严重后又采取一些并无法律依据的严重侵犯公民权利的措施。紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善，进而导致严重的后果，当然最为严重的后果是对近几年全国各界人士艰苦努力制造的法治追求和氛围的破坏——当今我国采取的大部分紧急对抗措施不但无法律依据，还是对宪法和其他法律的重大侵犯。为了应对以后还会出现的种种紧急状态，我们必须在修改宪法的相关内容的基础上尽快制定一部紧急状态法。考察各国关于紧急状态立法的实践和理论研究，我们认为制定一部较为完善的紧急状态法必须处理好下面四个主要问题：
第一， 紧急状态法的法律部门归属问题。
紧密状态是常规状态被破坏的结果。从这个角度来讲，任何社会都可能交替地存在两个状态和两种性质有别的社会秩序。两种状态存在的根本区别在于，在正常状态下，社会的各成员之间尽管也存在重重的冲突和矛盾，但总体上讲，社会处于一种和谐有序之中，绝大部分社会成员的生命、财产以及各种宪法权利都能得到法律保障；而在紧急状态下，原有的和谐的宪法秩序受到威胁甚至已经被破坏，公民的生命、财产和各种自由遭到了重大威胁，死亡和动荡是这种状态下社会的经常现象。基于这样的一种本质区别，宪法对于两种状态下的国家权力和公民权利分配采取了不同的方式。在正常状态下，可能侵犯公民的宪法权利的主要敌人是国家权力，因而在正常状态下，宪法通过权力分立的方式将国家权力的行使限制在特定的范围并设计一系列程序来捆绑其手脚——此时公民享有最大限度的宪法自由。
但在紧急状态下，国家权力的分配及运行和公民基本权利的享有与正常状态时存在巨大差别。具体而言，紧急状态需要权力高度集中行使，能够迅速做出反应并下达命令，这种权力带有“专制”的色彩，而公民基本权利的行使则受到多重限制，社会资源必须随时听从权力的调遣。紧急状态法就是要形成这样一种满足应对紧急危险需要的权力分配，所以，从调节的社会关系来看，它实际是在规范国家权力和公民权利以及国家权力相互之间的关系，因而对紧急状态中的国家权力和公民权利予以分配的“紧急状态法”应该是一部宪法性法律。
紧急状态法的法律部门属性决定了关于这一立法的权限归属。从我国的立法权分配体系来看，《立法法》规定全国人大排他性的享有关于“刑事、民事和国家机构”的立法权。作为对公民权利和国家权力重新分配的紧急状态法，唯有全国人民代表大会才享有立法权。据悉，卫生部正在组织专家制制定“突出公共卫生文件应急条例”，规范突发公共卫生文件的报告和处理事项。勿庸置疑，这是对紧急状态的一种积极的立法反映，表明了政府部门试图将部分紧急状态的处理纳入法治的轨道，但无论从立法权限和法律位阶上讲，这一立法尝试都有待商讨。
第二， 紧急状态下宪法的效力问题。
在现代宪政国家，宪法是营造一国宪政法律秩序的首要文件。为了全面的调节不同社会情势下公民与国家的关系，一国宪法必须对正常状态和紧急状态的情况予以全面考虑。从内容上来看，现代国家的宪法都或明或暗的承认了正常状态和紧急状态的差别——比较明显的将二者予以区别的代表宪法是委内瑞拉宪法，它专辟一章规定紧急权力，区别较为含糊的则有中国的现行宪法和美国宪法等等。从人类历史来看，紧急状态不时出现，但社会秩序的和谐还是胜过混乱，秩序超过失序。所以，现代宪法绝大部分内容是针对正常状态下的社会情势，而且规范设计上充分体现了宪政的价值追求——权力分配追求相互限制，公民权利保护最大化。但是，当突发事件威胁正常生活秩序使紧急状态出现时，正常状态下的权力权利分配格局便失去了社会基础。正常状态不复存在时，正常状态下的权力和权利构造便需要有所改变。如是，一个尖锐的问题便被提了出来：紧急状态时的法是否依旧发生效力？如果部分内容将失去效力，这部分内容是什么？
显然，紧急状态虽为任何国家都会面对的事实，但唯有宪法对之予以规范之后才存在合宪法的依据，所以，宪法关于紧急状态的若干规定不仅在紧急状态时不失效，反而是采取紧急对抗措施的宪法依据。而对于有关正常状态下的国家权力和公民权利分配秩序，由于紧急状态对正常状态的冲击甚至替代，相关的宪法条款的效力自然会受到若干限制。但是必须注意的是，紧急对抗措施的实施旨在摆脱紧急事件的干扰回归到正常状态，因而立国的宪法精神自然不得有任何改变。
至于宪法关于正常状态的国家权力和公民权利的分配，当有所改变。在紧急状态中，紧急命令在效力上甚至高于国家立法机关的部分立法，从而使立法权在事实上发生转移，而行政权和司法权也会发生更迭，并都趋向于集中在一人之手。如1981年尼泊尔宪法规定，如果国王认为，整个尼泊尔或其任何一部分处在紧急状态中，国王可以宣布“1、中止执行本条以外的本宪法的一切条款或某些条款中的某些内容；2、赋予全国评议会、其他政府机构当局的、或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均归国王本人掌握”。在紧急状态中，公民的权利实事上受到诸多限制，许多国家的宪法也明文规定可以限制甚至中止公民的部分宪法权利。如意大利宪法，韩国宪法以及西班牙宪法规定，在紧急状态时，宪法关于平时局势的规定，其效力都有所限制，有的甚至被中止。从中国抗击SARS的情况来看，相关的立法权、公民的人身自由、住宅不受侵犯等宪法权利都有所转移和限制，这当然是成功采取紧急对抗措施所必需的，在关于紧急状态的修宪和立法中，我们应该充分考虑这些情况，使紧急状态中国家权力的分配和公民权利限制获得宪法和法律依据，防止紧急权的滥用甚至恶用。
第三， 紧急权的制约问题。
紧急权作为紧急危险存在时采取紧急对抗措施的组织和命令权，自然属于国家权力的范畴。紧急权的存在，仰赖于紧急状态的出现，其首要目标是采取高效率、迅捷的对抗措施消除紧急危险。因此，客观上紧急权的设置要摆脱正常状态下分权和分工所造成的种种限制和制约，成为一种“专断”行使的权力。因而，紧急权可能集正常状态下的立法功能，执行功能甚至司法功能于一体，成为一种集合权力。因而，紧急权是一种极具危害性的权力，如果对其限制不得力，轻则导致紧急权的滥用——破坏法治侵犯人权，重则产生紧急权的恶用——被利用为政变的手段。具体而言，紧急权的威胁体现在两个方面，一是紧急状态中紧急权非法行使侵犯公民权利和国家利益；二是紧急状态消失后，把持这种紧急权的人可能仍会继续运用这项权力为自己谋利。因而，紧急权的制约是项必备的宪政制度。
根据紧急权危胁的两种具体表现，可以通过两种途径来加以限制。一是赋予公民紧急对抗权。一般而言，紧急权的行使应该遵从合法性原则。当紧急权的行使抛弃了法定的程度并突破法律设定的范围和目的时，必然会产生紧急权非法行使的问题，而这种非法状态的权力必将侵犯公民的权利。赋予公民紧急对抗权，可以限制紧急权的滥用。如1949年德国基本法就宣布所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。而菲律宾1986年宪法则赋予公民通过向最高法院请愿的方式来对抗。
二是将紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权予以分立。从内容上来讲，紧急权主要包括紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权。如果紧急状态的宣布和采取对抗措施的权力集于一个机关或者一人之手，则极易造成紧急权的滥用。当权力当局发现其政权的国民基础动摇时，很容易利用紧急权的手段对合法的结社或者政治运动予以镇压。如果有人可以任意的通过宣布紧急状态并采取对抗措施来谋取政治利益，那么可能所有的情形都会变成一种紧急状态。所以哈耶克说：“任何人或任何机构只要能够通过宣告紧急状态而攫取到这种紧急状态的权力，那么该人或该机构便是真正的主权者。”1
因而，必须将紧急状态宣告权与采取紧急对抗措施的权力予以分立。哈耶克建议说：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”2这种权力分立的方案，抓住了人们贪恋权力的心理缺陷。的确，没有任何机构心甘情愿的失去自己的所有权力而只保有一种单一的宣告权。因而，这种限制措施较为可行。就中国的宪政体制而言，宪法赋予了全国人大较为充分的紧急状态宣告权，而国务院则是一个忠实地执行者。根据这一现有的宪政体制，我们显然应该赋予全国人大及其常委会以紧急状态宣告权，而国务院则享有采取紧急对抗措施的一切必需手段。
第四， 紧急状态下权利的限度问题。
根据古典的宪政理论，自然状态下的人们享有充分的自由、生命和财产权利，但却由于缺乏一个维持秩序的公力机构而陷入到混乱之中，每个人朝不保夕。这显然是一种紧急状态。为了应对这种紧急状态，每个人都交出一部分权利形成公共权力并组建了政府，以维持社会秩序。政府和公共权力存在的价值就是维持一个和谐的社会秩序，最大限度的保护公民的权利和自由。有限政府的存在使人类社会进入到和谐有序的正常状态。在这一状态中，公民享有最大限度的自由和权利。当紧急事件危及甚至对正常秩序造成既定侵害时，为了应对这种紧急危险，必然需要一种集中、强化和扩大化的行政权或军事权，而国家权力的任何扩大趋势，都将导致公民权利和自由的损失。因而，在紧急状态下，公民必定会失去一些法定权利。如德国魏玛宪法规定，为了应对紧急状态“联邦总统得临时将本法第114条、115条、117条、118条、123条、124条及153条规定的基本权利的全部或一部停止之。”但是，在紧急状态中应当中止公民哪些方面以及多大范围的宪法权利，是任何一个追求保障公民权利和自由的宪政国家必须面对并应加以妥善解决的问题。
就各国的宪政实践来看，紧急状态下受限制权利的范围大多包括人身自由、居住和迁徙自由住宅不受侵犯，通信自由、结社自由、言论自由，罢工权等方面。一些国际性的人权公约对紧急状态下人权的最低标准作了明文规定。如1976年生效的联合国《公民及下政治权利国际盟》、1953年生效的《欧洲人权公约》以1969年生效的《美洲人权公约》就规定在紧急状态下不得剥夺公民的部分基本权利，这些基本权利主要包括生命权，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隶的自由，不受有溯及力的法律的约束、思想、信念和宗教的自由。作为世界人权公约的批准国之一，我们在紧急状态立法过程中必须尊重这些公约的要求。
另外，在中国，公民知情权的法律保护极为重要和紧迫，特别在紧急状态中。广州出现SARS病例的早期，曾经出现了多次抢购风波。这些抢购风波一度使全国的部分药品处于短缺状态，严重干扰了社会秩序。究其有因，在于公民对SARS缺乏足够的了解和认识，而造成这种局面与政府当局信息公开制度建设落后有关。事实上，在部分省市出现过欺骗民众的现象。鉴于此，在紧急状态立法中，除了尊重有关公约的要求外，特别保护公民的知情权应是一个重要方面。掩盖真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理。
除了以上几个重要问题外，在制定紧急状态法时，紧急命令的事后效力和公民部分权利受到法定限制的补偿和非法侵害的补偿和赔偿问题，也是应该考虑的方面。在紧急状态中，紧急命令的效力在法律之上，但在紧急状态消失之后，这些在制定时缺乏民主性的命令是否还要发生效力，值得商讨。从现代宪政的精神和紧急命令的针对性来看，在紧急状态消失后，紧急命令当然没有存在的事实依据，而且现代民主之要求正常状态的国家立法由民选的代议机构掌控，因而，紧急命令应该在事后失效。当然为了节约资源，立法机构可以在紧急命令的基础上来制定相关内容的法律，也可以对其效力予以追认。
国家的补偿和赔偿问题对于单个公民的生活影响甚大。对于公民的非法侵害，当然应该赔偿，这在我国的法律制度中已得到确认。与此次相比，关于补偿方面的立法则有些滞后。各地方政府的补偿标准比较低，客观上侵犯了公民的财产权。所以，紧急状态立法应该在这方面有所作为。对公民的补偿应该合理和充分，否则将会不公平把社会风险转嫁到少数公民身上。
附作者简介：
秦前红：法学博士，武汉大学法学院教授。
叶海波：武汉大学法学院硕士研究生
1哈耶克：《法律、立法与自由》，第451页。
2 同上，第451页。
