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地方性法规评价的探索与思考
法学硕士研究生 石安洲
————参与昆明市人大常委“立法回头看”活动有感
摘要：“加强立法工作, 提高立法质量”是党的十六大和全国人大常委会对立法工作提出的总体要求。近年来，各地方积极探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。地方性法规评价制度就是其中之一。目前，各省市地方性法规评价制度虽然称谓不同, 但实质均是对法规的实践检验, 是立法工作的继续和延伸。地方性法规评价制度, 通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题, 分析法规本身的合法性、可操作性和针对性, 促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训,达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的“:立法的目的在于实施。法律制定出来以后, 不是让人看看的, 更不能变成只是在书架上摆摆的本本, 而应该也必须成为依法治国的基础, 成为依法行政、公正司法的准绳, 成为全社会一体遵循的行为规范。”
关健词：地方性法规评价 依法治国

一、进行地方性法规评价的目的与意义
地方性法规评价，简而言之，就是有立法权的地方人大及其常委会在地方性法规实施一定时间后，通过一定规模的实证调查，对所通过法规的功能、作用以及法规的实施效果所进行的评论和估价，并在此基础上对整个立法质量、价值的评论和估价。这种立法评价是在
地方性法规实施一定时间后进行的，它不同于立法预测，主要是以对法的功能作用和实施效果的评价为基础和中心，并在此基础上，进而对整个法规的质量和价值等作出综合的评价。
其评价的重点主要集中在两个方面，一是法规实施的绩效;二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。通过立法评价，要对法规所产生的社会影响，法规预期效果与实际效果的一致程度，法律实施效果产生的原因，法律实施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出综合的分析、评论和估价。
为什么要进行地方性法规评价，或者说，对地方性法规进行立法评价有什么重要意义，笔者以为，通过地方性法规评价，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，对今后制定、修改和废止法规更有参考价值。同时，通过对各个地方性法规作用、质量的评价，可以总结立法经验和教训，可以分析认识立法共性的规律，用这些规律去指导其他法规的制定，使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。例如，通过对某一具体法规实施效果及其立法质量、价值的评价，我们可以了解该地方性法规对社会产生的实际效果究竟如何，起草该法规初期所要预期解决的社会问题是否得以切实解决以及解决问题的具体程度；可以分析出实施效果好坏的实际原因，发现法规规范本身的不足，进而为完善修改、废止该地方性法规打下基础。
我们知道，法规功能的发挥、法规价值的实现程度虽然同外部环境如当前我国的宪政环境，市场经济的发育程度，公民的法律素养和法律意识等都有很大的关系。但是，我们不可否认，它同法规自身的质量即法规是否反映客观规律，是否符合社会需要，有着最密切的关系。法律作为上层建筑的组成部分，必须反映经济基础的客观要求，必须适应经济的发展。因此，我们在立法中一定要坚持正确的立法原则和立法技术，警惕立法误入歧途。
而实行地方性法规评价，正好可以增进立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作。
（一）有利于总结经验教训，提高立法水平。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。古人云:“温故而知新，可以为师矣”。地方性法规评价中，执法部门、人大代表以及人大专(工)委积极参与，通过开展部门评估、问卷调查、专题调研等一系列活动，形成最终评估报告，再由常委会认真研究，决定是否对法规进行修改。这样的制度安排，使得法规能够根据社会、经济发展的实际情况，不断发展完善，做到与时俱进，实行“回头看”，使立法者可以清楚看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。同时，地方性法规评价也为修改法规提供了大量第一手资料，对提高修改法规的针对性和科学性很有裨益。
（二）有利于提高立法实效。在一定时期内，立法资源同其他社会资源一样是有限的;如何运用好有限立法资源，提高立法实效，实现立法预期目的，是立法者应当考虑的问题。过去，由于缺乏对立法效果的评价机制，立法者对立法的效果关注得不够，有的立法实施效果与立法目的或目标偏离。而实行地方性法规评价后，人们对法规实施所取得的社会和经济效益有了一本明白账。这就促使立法者进一步加强责任心，改进工作方法，搞好立法的可行性与必要性的分析，加强立法预测、规划和制定等工作，并根据需要制定配套性法规，努力增强立法实效。
（三）随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制，同时，我们必须改变现行的立法模式。部门立法的惯例必须代之以新的做法，比如，以法规所涉及到的特定领域的专家为主，吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。对地方性法规草案中涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要制度，都应当在立法后进行经济和社会影响评价，在评价的基础上科学决策。同时，进一步强化立法过程中的公众参与。在立法过程中，利益可能受到拟议中法规影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其中，在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外，听证会应该得到更多的采用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法规草案与既有法规之间的关系，而且也有利于提高法规的可操作性，更重要的是，公民对立法过程的参与也是建立和谐社会不可或缺的环节。
（四）在坚持地方性法规与上位法不相抵触的前提下，进一步增强地方性法规的可操作性。笔者以为，对地方性法规进行立法评价时，我们必须重点关注的一个问题就是地方性法规的实际操作性究竟如何。地方性法规难以操作主要表现在以下几个方面:
1.部门保护主义倾向严重。不同立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据，这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定，部门往往站在各自的立场上，从小利益出发，作出互相矛盾的规定，造成法规在实际操作中的困难。
2.有的部门在“立总比不立好”，“有总比没有好”的思想指导下，片面追求法规的数量，忽视法规的质量。有的法规条款多是纲要式、原则性的概括，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的社会生活，一旦进入操作阶段，就发现法规条文的规定界限不清，变得不具体、模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。
3.有些法规在起草阶段，就存在先天不足，与社会生活脱节。缺乏可操作性，不仅会损害法规的权威和严肃性，而且会减弱民众对法的信仰和尊重，法规的寿命也长不了。

二、地方性法规评价的方式
地方性法规评价是对立法进行的系统分析。从评价的主体分，可分为国家机关的评价、社会民众的评价和学理评价。这里所谈的地方性法规评价主要是指有立法权的地方人大及其常委会对其立法的评价。其评价方式主要有以下两种，即经常性的评价和阶段性的评价总结。
（一）经常性评价。经常性评价是指针对立法在执行中的社会效果、作用和存在的问题及时进行的评价，具有很强的针对性。这类评价大多针对具体问题，可以是对单项法规、决定(包括对具体条款)的评价，也可以是对某一类法规、决定的评价，还可以是对某类普遍性问题的立法评价。如行政许可、行政处罚或者行政收费。2004年7月1日颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》，首次以立法的方式规定了行政许可的设定机关和实施机关要对已实施的行政许可进行立法评价。行政许可法第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”第二十一条进一步规定：“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”在法律中直接规定立法评价机制在我国立法中还尚属首次。这种经常性评价的结果大多落实反映在对具体立法的修改完善上。
（二）阶段性的评价总结。地方性法规阶段性评价总结，是指有立法权的地方人大及其常委会在立法工作的一段时间内对地方性法规进行总结和评价。与经常性评价相比，阶段性评价侧重于立法制度的总结，通过评价总结一段时间内立法的经验和教训，及时调整立法计划和立法思路，使立法体系更加成熟。阶段性的立法评价在内容上主要是针对立法的社会效果和作用，在立法体系建设，立法规划、计划的制定，立法与政策关系，不同法规之间的内容协调以及立法程序等制度建设和完善方面进行研究评价，通过不断总结，逐渐完善法律制度。进行阶段性的评价总结时可以采用总结评价、研讨、座谈、执行机关汇报、专家评议和论证等多种方式，同时，对立法总结评价的结论要及时归纳，并在今后的立法中予以完善，以便充分发.

三、地方性法规评价制度之实证分析
对于地方性法规评价目前还没有形成一个普遍认同、共同遵循的操作规则和程序。笔者认为: 一项新制度能否持续开展并得以制度化, 取决于立法主体的共同认可和支持, 及与现行制度之间的融合程度。在实践中, 执法检查、立法( 本文特指狭义的修改和废止法规) 前期调研、地方性法规评估这三项制度与法规质量评估有一定联系。
( 一) 地方性法规评价与执法检查执法检查是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的制度。《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和《北京市人大常委会关于加强和改进执法检查工作的意见》中均提到: 执法检查报告的内容包括: 对所检查法律法规实施状况的全面评价; 法律法规实施中存在的问题及原因分析……对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。从理论上说, 一份全面、系统的执法检查报告中应包含对法规进行质量评估的内容。而实践中, 执法检查报告多侧重于( 行政意义上的) 法规执行情况, 对( 立法意义上) 法规本身评价、原因分析和对法规需要修改、补充、解释的建议等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回头看与执法检查同中又异。相同在于二者都是对法规的贯彻执行情况进行调研。区别在于: 立法回头看的重点在于挖掘与立法有关的信息, 客观评价法规实施效果, 目的是为了改进立法工作; 执法检查侧重于检查有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题, 目的是为了监督法规的贯彻执行。”
( 二) 法地方性法规评价与立法前期调研法规质量评估, 通过了解法规的实施情况, 对其中不能满足社会发展需求、不适应形势发展变化的内容进行清理, 该修改的要修改, 该废止的要废止, 以体现法规立、改、废的有机统一。立法前期调研是对需要修改、废止的法规进行广泛深入的调查研究, 以论证必要性和可行性。这意味着, 二者在实际工作中会有重合之处。

四、地方性法规评价的完善
地方性法规评价并不是一蹴而就的，需要在实践中进一步探索、完善。
（一）是地方性法规评价要进一步制度化、程序化。首先，地方性法规评价应当作为一项制度确定下来，而不是临时性安排。还应当建立、完善地方性法规评价的具体制度和程序，明确规定评价主体和客体的确定、评价方法的选择、评价资料的收集与整理、评价结论的作出和运用以及相关工作，实现制度化、程序化、规范化运作。坚持回避制度，原先参与立法的人员要予以回避，不得参加评估工作，保证评估的客观、公正。
（二）是要建立地方性法规评价的评价指标体系。评价指标体系能够为地方性法规评价提供科学、客观的尺度和标准，是评估取得实效的有力保证，并可对日常立法工作起到引导作用。评价指标体系应当与地方性法规评价目的相适应，包括反映法规可行性和实施效果的各要素、各环节，力求全面、系统，并在此基础上，综合评估立法的总体水平，判断是否应当对法规进行修改。评价指标体系既要相对稳定，也要随着社会经济的发展予以相应修改。
（三）是要务求实效。在评估过程中，要紧密联系实际，实事求是，对照评价指标体系予以逐项评定，真实反映、评价立法实施情况。同时，运用好评估报告，对不适应社会发展需要的法规，应当及时予以修改，保障和促进政治、经济、文化发展。


浅谈属地原则的理解及完善
长春铁路运输法院 林号兵

在对刑法学进行研究时，笔者发现我国刑法学界在对如何理解《刑法》第6 条第一款中的“中华人民共和国领域”，哪些属于该款中中提到的“法律有特别规定的”情况，以及如何认定“在中华人民共和国领内犯罪”等几个问题的解释，多有与我国参与的有关国际条约、我国国际法学界以及刑法规定本身内在逻辑相悖，或者不甚清楚的地方，笔者愿就此谈一些自己的看法。
一、 如何理解《刑法》第6条第一款中的“中华人民共和国领域”。
在如何理解“中华人民共和国领域”上，我国刑法学界的分歧主要表现在对《刑法》第6条第二款的规定，即在我国船舶、 航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否属于我国领域，是否属于我国刑法属地原则适用范围的问题上。从刑法效力角度看，在我国船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪涉及到两个不容混淆的问题：一是在我国登记的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪应否适用我国刑法；二是对在我国的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否应根据属地原则适用我国刑法。对前者的回答必须以我国刑事管辖权的范围为基础，而对后者的回答则只能以我国领域的范围为据。这二者的区别在于：一国的刑事管辖权是一个没有地域限制的概念，因为一国的刑事管辖权不仅包括属地管辖，而且也包括属人管辖、保护管辖、普遍管辖和专属管辖。除属地管辖外，后四种管辖的范围都与特定的地域没有必然的联系；而一国的领域则是一个必须有明确地域界限的概念，因为所谓一国的领域是一个国家能够行使完全排他性主权的地域范围，因而一国的领域只能是“国家主权管辖下的地球表面的特定部分”①
目前我国刑法学界通说认为，根据有关国际法规定及国际惯例，应将我国的船舶、航空器和驻外使领馆理解为我国的领域，对在上述空间范围内发生的犯罪应根据属地原则适用我国刑法。笔者认为，我国刑法学界的这一理解，不仅不符合国外刑法学界、我国国际法学界在此问题上的主导性观点，更是违背国际法有关的基本原则，有悖于我国参加的有关国际条约和公约规定的精神。
（一）我国的船舶、航空器不应解释为我国领域
在一国登记注册的船和航空器是否属于该国领域，在国际法中是一个较为复杂的问题。在我国刑法学界，除少数人外，绝大多数的人都对此持肯定的态度。②③ 理由是根据国际惯例，在一国登记的船舶或航空器，不论是民用或军用，不论是国家所有或是私人所有，都是该国的“拟制领土”，旗籍国应对其享有属地管辖权。
从国际法的角度看，将船舶、航空器视为旗籍国的浮动领土，不能说一点都没有依据。因为，尽管我国国际法学界的主流认为认为对船舶、航空器适用旗籍国刑法属于属人管辖。但是，根据国际法学界占主导地位的学说认为“公海上的船舶是船旗国的国土”。④ 而且我国国际法学界也有人认为，国家属地管辖权中的“属地”包括“一国的领陆、领海、领空，也包括在该国注册的船舶、飞机、航空器和航空器”⑤ 从各国刑法立法例的角度看，将对船舶、航空器内发生的犯罪适用本国刑法，规定在刑法的属地效力内的立法例也不鲜见（如法国刑典）。但是，笔者认为不宜将我国的船舶、航空器视为我国“领域”。
（二）我国驻外使领馆不是我国领域
一国驻外使领馆的法律地位是与外交特权和豁免权紧密联系的一个问题。在国际法上，解释驻外使领馆享有外交特权与豁免的理论有三种。一是代表说，即认为外交特权是外交人员因代表国家而获得的特殊权利；二是职务需要说，即认为外交特权是外交代表有效执行职务的必要条件；三是“治外法权说”，这种学说将使馆看成派遣国领土的延伸，外交代表因是在本国拟制的领土（使领馆）上而享有外交特权。在第二次世界大战前，后一种学说曾“长期得到国际法著作和判例的支持”， 但在第二次世界大战后，该学说却“逐渐遭到冷落”。“既不是以事实为根据， 也不符合各国外交特权和豁免方面的说法”⑥， 则是该学说日渐得不到国际法学界支持的主要原因。例如，依一般国际法，享有外交特权的外交官也得遵守接受国的法律，各国驻外使领馆不得如同在派遣国领土上一样行使外交庇护权，不得在使馆内行使拘留权；就是馆舍，“也不能独立于接受国的司法管辖之外”等等。特别是面对各国给予外交官特权和豁免权的程序和范围可能出现的差别，以及许多国家是根据互惠和对等原则用国内法来确定外交特权的内容的情况，更是用“治外法权说”根本无法说明的事实。
当然，从法理角度看，“治外法权说”与客观事实不符或该学说在国际法学界受到冷落，并不是不宜用该学说来解释我国驻外使馆法律地位的主要依据。该学说违背我国参加的国际条约的精神，不符合我国政府在这个问题上的基本立场，才是不应该用这种已过时理论将一国使领馆解释为派遣国领土延伸的根本原因。
从国际法角度看，我国参加的《维也纳外交关系公约》，一开始就在序言部分就明确指出，外交特权和豁免的目的“在于确保代表国家之使馆能有效地执行职务”。同时，该公约第41条经三款还专门规定，“使馆馆舍不得充作与与本公约或一般国际法之其他规则，或派遣国与接受国间有效之特别协议所规定之使馆职务不相符合之用途”。世界各国国际法学界普遍认为，上述规定表明该公约“赞同‘职务需要说’，同时也照顾‘代表性说’”。根据该公约，接受国授予外交使馆特权和豁免权，“目的是为确保外交使馆的职能”；“使馆的建筑物和馆区避于接受国的领土主权管理范围，即它不是从接受国领土分离出去的派遣国的领土，而是接受国的领土”。即使赞成使领馆享有“治外法权”的人，也认为“使馆馆舍的‘治外法权’不意味着使馆馆舍是派遣国的领土，而是指接受国不得在那里行使强行性权力”。
我国人大常委会1986年制定的《中华人民共和国外交特权与豁免条例》，1990年制定的《中华人民共和国领事特权与豁免条例》都分别在第1条明确规定，制定上述条例的目的是为了便于外国驻中国使领馆“代表其国家有效地履行职务”。同时，根据上述条例的第1条和第26 条规定的精神，外国驻中国使领馆及其人员享有的外交特权与豁免的具体内容，是由“中国政府根据对等原则”“确定”，不是外国使领馆作为“外国领域”而本身固有的。为了维护国家主权，将使领馆的特权和豁免严格限制在“有效执行职务”的范围之内，上述我国制定的1986年条例（第25条）和1990年条例（第24条）还明确规定，不得将使馆馆舍与领馆馆舍充作与履行职务不相符合的用途。笔者认为，上述我国参加的国际公约和我国有关的法律规定，都明确表明了我国政府在使领馆享有的外交特权与豁免问题上，没有采用将一国驻外使领馆视为该国领土的“治外法权说”。在这种情况下，仍认为我国驻外使领馆是我国领域的延伸，不仅不符合我国有义务遵守的国际公约规定的精神，更是与我国政府的立场与我国有关的法律相悖。
二、对《刑法》第6条第一款中"除法律有特别规定的以外"的法理解释
1、对我国《刑法》第6条第一款规定的三种理解
为了正确地理解我国《刑法》第6条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，首先得弄清该款规定的究竟是什么内容。从国内外刑法学界对类似规定的解释来看，对该款规定的内容大致有三种理解方式。一种方式是将该款规定的属地原则理解为刑法空间效力的基本原则；再一种方式是将该款规定仅仅理解为刑法典的适用范围；第三种方式是将该款规定理解为刑法规定的属地原则的适用范围。
如果按照第一种方式理解。即认为该款规定表明我国《刑法》在空间效力问题上采用基本原则是属地原则，其他原则只是补充。那么，我国刑法第7条规定的属人原则、第8条规定的保护原则、第9条规定的世界原则都应该属于《刑法》第6条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，即属于属地原则的例外。意大利、德国刑法学界的通说对该国刑法中类似规定的解释，就是采用的这种理解方式，这种理解方式固然能说明刑法空间效力的基本原则和其他原则间关系，但却不利于说明刑法属地原则的真正内容，故笔者认为不宜为我国刑法学界采用。
上述第二种理解的方式，即将《刑法》第6条第一款规定的内容理解为刑法典的适用范围，是为我国刑法学界通说实际采用的理解方式。尽管我国刑法学界都认为刑法第6条第一款规定的“我国刑法”的属地原则，但由于将该款规定中的“适用本法”理解为狭义的《中华人民共和国刑法》（刑法典），故很自然地将不属于刑法典内容的特别刑法，民族自治地区的变通条例和现在的香港，将来的澳门、台湾地区的刑法，以及享有外交特权和豁免权的人的刑事责任问题，都理解为该款中所说的“法律有特别规定的”情况。但是，这种理解方式显然忘记了这么一个事实：不论是特别刑法、民族自治地区的变通条例，还是（属于我国享有完全主权的）现在的香港、台湾和将来的澳门刑法，都是属于我国刑法。上述理解方式说明的实际不是我国刑法的属地原则，而是我国刑法中的刑法典和特别刑法、区域性刑法的关系。
尽管这种理解方式在目前是通说，但却包含有不可克服的内在矛盾。首先。这种理解与我国刑法学界认为刑法第6条第一款规定的是我国刑法的属地原则的通说自相矛盾；如果一方面承认刑法第6条第一款规定的是我国刑法的属地原则，另一方面又认为适用我国的特别刑法和地区性刑法就是属于“法律有特别规定”不适用上述原则的情况，这不是等于说我国的特别刑法和区域性刑法就不是我国刑法，港、澳、台地区就不是我国的领域吗？更重要的是，这种理解根本就不符合该款规定本身的逻辑要求。因为，世界各国在刑事立法中作类似规定，都在于强调在本国领域内犯罪都就要适用该国刑法，以达到维护国家主权的目的；如果将一国刑法效力的属地原则只理解为刑法典的效力，显然违背规定该原则的立法原意。此外，如果将特别刑法也理解为不适用我国刑法属地原则的例外，那么必然会给司法实践提出一个非常严肃的问题：我国的特别刑法都没有专门规定刑法的空间效力问题，那么，这些法律应不应该在我国适用？如果应该适用，又应该按照什么原则适用？如果将《刑法》第6条第一款中的“本法”理解为狭义的刑法典，将该款规定中的“法律有特别规定的”情况，理解为一切不属于狭义的刑法典规定的情况，显然无法根据刑法第6条第一款规定的属地原则给上述问题一个明确的回答。
第三种理解我国《刑法》第6条第一款规定的方式，
即将该款规定的内容真正理解为我国刑法的属地原则，或者说将该款规定理解为对在我国领域内犯罪都应适用广义的我国刑法，那么，该款中的“法律有特别规定的”情况就可以分为（1）应在我国领域外根据属地原则适用我国刑法和（2）在我国国内不适用我国刑法的情况。按这种方式来理解我国《刑法》第6条第一款的规定，不仅符合世界各国刑法学界理解刑法属地原则的通例，同时也更符合法理，可以避免第二种理解在理论和实践上不可避免的内在矛盾。这样，目前我国刑法教科书中所说的“法律有特别规定的”情况，实际上都是属于根据我国国家的最高属地统治权应该适用我国刑法的情况，就是享有外交特权与豁免的人也不例外。因为，与世界上绝大多数国家的刑事立法模式不同，我国刑法第11条专门规定了外交人员的刑事责任问题。从这个角度看，享有外交特权与豁免的人的刑事责任问题，不仅不属于广义的不适用我国刑法范畴，甚至也不属于不适用狭义的《中华人民共和国刑法》的问题。
2、《刑法》第6条第一款中“法律有特别规定的”情况
如果说我国刑法学界通说列举的“法律有特别规定的”情况，都不属于我国刑法属地原则的例外，那么，是否实际存在我国刑法第6条第一款规定中所说“法律有特别规定的”情况呢？为了说明这个问题，有必要先弄清该款规定的“适用本法”中“适用”一词的含义。根据我国法理学界的理解，“适用”一词有广、狭二义。广义的“适用”是指执法、司法机关的执法和公民的守法，而狭义的“适用”则只是指司法机关的将法律规定运用于具体案件的过程。就刑法而言，前者是指法律对执法机关和公民有无约束力，或者说应不应该遵守的问题；而后者则是指在存在违法行为时，司法机关有无权力对其提起诉讼，进行审判的问题。“适用”一词这两种含义，或者说我国刑法的效力范围与我国的刑事管辖权范围在大多数情况下并无矛盾之处，但二者也有不完全吻合的地方。享有外交特权与豁免人员的刑事责任问题就是典型的例子：按有关国际法和我国法律的规定，享有外交特权与豁免的人员，“应当尊重中国的法律、法规”，因此他们也应该遵守我国的刑法，也应当负刑事责任，不属于广义的不“适用”我国刑法的情况。但是，同样根据有关的国际法和我国法律的规定，享有外交特权与豁免的人员“享有刑事管辖豁免”，因此，如他们在我国领域内犯罪，我国的司法机关就无权对他们提起诉讼，他们的刑事责任问题只能通过“外交途径”解决。
弄清了“适用”一词的含义后，我们可以看到：就我国刑法在我国领域内对人的效力而言，或者说就我国刑法对我国领域内所有的人是否都有约束力而言，可以说不存在任何例外，任何人在我国领域内都没有不遵守我国刑法规定的特权。但是，如果“适用”刑法是指司法机关运用刑法的活动，即不“适用”我国刑法只是意味着我国司法机关不能行使审判管辖权，则包含的情况比较复杂。总的说来，可以分为根据国内法规定对我国公民不进行刑事法律追究和根据国际法我国对外国人不行使管辖权两种情况。
这里特别应该指出的是，根据我国的有关法律和我国参加的有关国际公约的规定，刑法第6条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，不仅应该指对发生在我国领域内的犯罪我国无管辖权的情况，同时还应该包括发生在我国领域外，我国可以根据属地原则适用我国刑法的情况。如根据《联合国海洋法公约规定，我国对我国领海的毗连区、专属经济区和大陆架可以行使部分主权权利，对这些区域内发生的某些犯罪案件，我国可以行使管辖权并适用我国刑法。同时，对我国的航天器和南、北极工作站等内发生的犯罪，也应视同发生在我国领域内而适用我国刑法。
三、如何理解“在中华人民共和国领域内犯罪”
1、犯罪地及确定犯罪地的标准
如何理解《刑法》第6条第一款规定中的“凡在中华人民共和国领域内犯罪”，即刑法理论中的犯罪地（locus commissi delicti）问题。作为正确地适用刑法属地原则的核心，自中世纪来，犯罪地就是刑法学讨论的重要问题之一，在如何认定犯罪地问题上，到目前为止有三种学说：
（1）以犯罪行为实施地为犯罪地的“行为地原则”。这种学说亦称主观说，是将犯罪的本质视为行为人反抗意志（主观恶性）的表现，强调刑法的一般预防功能的主观的犯罪概念在犯罪地问题上的反映。因为行为人的主观恶性是通过犯罪行为，而不是犯罪结果表现出来的，因此应该以犯罪行为地为决定犯罪地的标准。
（2）根据犯罪结果的发生地来决定犯罪地的“结果地原则”。这种学说的理论基础是将犯罪的本质归结于犯罪的客观危害，强调发挥刑法保护作用的客观的犯罪概念。由于只有犯罪结果才是刑法所保护利益实际遭受侵害的标志，因此这种学说将犯罪结果的发生地视为犯罪的发生地。
（3）将犯罪的行为和结果发生均视为犯罪地的“折衷原则”或“择一原则”。由于无论将犯罪的主观恶性或对法益的危害性绝对化，都具有不可避免的片面性，采取主观恶性与客观危害兼容的犯罪概念，强调刑法的一般预防功能与保护功能并重，是世界各国刑事立法的主流，故当今世界各国的立法例或司法实践多采用这最后一种学说。
我国刑法第6条第三款规定：“犯罪的行为或结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”该规定说明，与大多数其他国家一样，我国刑法在犯罪地问题上也是采用的“择一原则”
根据我国刑法的上述规定，可以视为发生在我国境内的犯罪包括三种情况：（1）犯罪行为和犯罪结果全部都发生在我国境内；（2）只是犯罪行为发生在我国境内；（3）只是犯罪结果发生在我国境内。
对属于上述（1）的情况，毫无疑义应当适用我国刑法但属于上述（2）和（3）的情况，则由于犯罪行为有多种的表现形式和理论界对犯罪结果有不同的理解，而相对比较复杂，需要进一步分析。
2、如何理解《刑法》第6条第三款中的“犯罪行为”
为了正确地认定发生在我国境内的犯罪行为，必须分析犯罪行为的实施方式（作为与不作为、单独犯罪与共同犯罪、连续犯和持续犯）与表现形态（犯罪预备、未遂、中止）等方面，然后根据情况具体决定。
除全部的犯罪发展阶段都在我国境内实施的犯罪外，那些“部分”在中国境内实施的行为也应视为“在中华人民共和国领域内犯罪的”。这里面既包括自我国境内开始，在国外实施终了的犯罪；也包括自国外开始，在我国境内实施终了的犯罪。
3、如何理解《刑法》第6条第三款中的“犯罪结果”
在我国刑法学界，对犯罪结果有两种不同的观点：一种观点认为犯罪结果，就是犯罪行为已经造成的损害结果或者具体的物质性结果；第二种观点认为犯罪结果是对刑法所保护的社会关系的所造成的损害。⑦按第一种观点，犯罪结果是自然意义上的结果，只存在于结果加重犯或结果犯的完成形态之中。按第二种观点理解的犯罪结果，是犯罪行为法律意义上的结果，由于没有侵害刑法所保护的社会关系的行为就不是犯罪行为，因而任何犯罪，包括犯罪的预备、未遂、中止等未完成形态，都必须具有这种结果。
笔者认为，在确定犯罪地问题上，原则上应按前一种方式来理解犯罪结果。因为，《刑法》第6条第三款规定“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪”。从上述规定的逻辑来来分析，该款规定中的结果应是一种可与行为分离并独立存在的结果，这显然只能是自然意义上的具体的物质性结果。如果将该款规定中的结果理解为对刑法所保护的社会关系的侵害的话，就不仅（1）刑法第6条第三款没有存在的必要，因为用该条第一款的规定“凡在中华人民共和国领域内犯罪”本身就明确地包含了该条第三款规定的内容；而且（2）我国刑法第8条的规定也是多余：因为结果将犯罪结果理解为对我国刑法保护的社会关系的侵害，外国人即使在国外对我国国家或公民犯罪，也是对我国刑法所保护利益的侵害，其结果最终也是发生在我国境内。对这个问题可以直接适用《刑法》第6条第一款的规定，按在我国境内发生的犯罪处罚。 不过，笔者认为《刑法》第6条第三款中的“结果”应该理解为“具体的物质结果”，并不意味着笔者赞同将该“结果”理解行为实际上造成的结果。因为该款规定中的犯罪“结果”，除“犯罪行为实际上造成的结果”外，从理论上说还应该包含未完成的犯罪行为可能实现的结果和危险犯所造成的危险状态（前者如在国外向我国境内的人开枪而未射中；后者如在国外往途经我国的工具装爆炸物品）。对于这种情况，一些国家刑法有明确规定：如《奥地利刑法典》第67条规定，所谓的犯罪结果发生地是指“犯罪结果全部或一部发生之地，或行为人设想应当发生之地”；德国刑法典第9条（1）地规定，“犯罪结果发生地，或犯罪人希望结果发生之地，皆为犯罪地”。笔者认为，将我国《刑法》第6条第三款中的犯罪“结果”，作如此扩张性的理解，不仅有利于维护我国的主权，也有利于我国在处理类似案件时掌握主动权。
四、关于完善我国刑法空间效力立法规定的两点建议
鉴于本文论及的问题，多与我国刑法有关规定的技术面尚有待改进有关，笔者想借此机会就如何完善我国刑法有关规定的问题简单谈两点建议，作为将来修改刑法时参考。
1、建议将《刑法》第6条第二款的内容独立出来，作为专条规定。因为，即使承认船舶是旗籍国的“领域”，适用旗籍国刑法也与真正发生在本国领土上犯罪有所区别。
2、建议将《刑法》第6、7、8、10条中的“本法”，
改为“我国刑法”或“中华人民共和国刑法”。这样，就可以避免将适用我国特别刑法以及港、澳、台地区刑法和民族自治地区的变通条例，理解为适用我国刑法属地原则的例外这种不应有的混乱。

注释：
1、《国际法》，高等政法院校规划教材，王献枢著，第137页。