◇武亦文 武汉大学法学院
关键词: 保险代位权/投保人/被保险人/国家
内容提要: 保险代位求偿的行使对象是责任第三人，一般而言，第三人的身份为何，不影响保险代位权的行使，但一些特殊身份的主体需要认真对待。如果第三人是投保人或国家，其仍可以作为保险代位求偿的对象。如果第三人是被保险人或被保险人的利益一致人，则一般不得作为保险代位求偿的对象，不过在汽车强制责任保险中，被保险人本人和被保险人的连带赔偿责任人例外地可以成为保险代位权的行使对象。
当存在对保险标的的损害应负损害赔偿责任的第三人时，不能让该第三人因受害人投有保险而不当免责，应令其承担终局的损害赔偿责任，故保险人可以针对该第三人行使代位追偿的权利。一般而言，只要被保险人对第三人的请求权本身可得由保险人代位行使，第三人的身份为何，不影响保险代位权的存在。但又确实存在着一些具有特定法律身份的第三人，如果不仔细甄别并加以区分，就有可能对保险法或其他法律制度的基本原理和构架造成冲击。反观我国《保险法》，除了第 62 条从反面排除被保险人的家庭成员及其组成人员作为第三人的可能性之外，对此问题并没有做更多判断。然而，随着我国保险代位追偿业务的逐步拓展，追偿对象的身份愈益复杂化，如果第三人是投保人、被保险人或国家，能否作为保险代位求偿的行使对象？第三人身份的反面排除限定于被保险人的家庭成员及其组成人员，是否合适？家庭成员或组成人员本身又该如何具体辨别？本文拟针对一些具有特殊身份的对象逐一剖析，以期能够恰如其分地界定保险代位求偿的对象范围，为相关立法的改进和实务操作的完善提供参考。
一、保险代位的特殊行使对象之一：投保人
投保人是保险合同的当事人，是指与保险人订立保险合同，并负有交付保险费义务的人。[1]在保险合同当事人的问题上，大陆法系与英美法系存在差异。大陆法系的通说认为保险合同的当事人应为投保人（Versicherungsnehmer）和保险人（Versicherer），而被保险人（Versicherter）和受益人（Begünstigter）则属于保险合同关系人的范畴。[2]英美法则通常将保险人（the Insurer）和被保险人（the Insured，or the Assured）作为保险合同当事人双方。诚如施文森所言，对于 Insured 一词究系指何人而言，有时不易捉摸，[3]Insured 无法与 Versicherter 对译。在保险法律关系主体的界定方面，英美法仍不够精细，故应遵从大陆法系的基本认知。那么作为保险合同当事人之一的投保人能否作为保险代位求偿的对象呢？
虽然《保险法》对此问题并未明确规定，但我国实务部门多予以肯定，认为保险人可以向投保人行使保险代位权。[4]德国《保险契约法》对保险代位的主要规定为第 86 条。第 86 条第 1 款规定，“投保人（Versicherungsnehmer）对于第三人有赔偿请求权的，一旦保险人填补其损害，该请求权移转于保险人。权利的移转，不得不利于投保人。”[5]如果仅依此条文的字面意思推论，保险代位权似乎是为了防止投保人双重受偿而设，由于保险人移转获得的是投保人对第三人的赔偿请求权，保险代位的对象就不可能是投保人。但是该规范存在一定问题，它并没有准确界定损失填补原则适用的法律主体。实际上是被保险人而非投保人在拥有保险金请求权的同时，还因同一保险标的的损害事故拥有对第三人的赔偿请求权，故有双重受偿而违背损失填补原则的可能，进而才会有保险代位权的适用。
一般而言，保险代位求偿的对象可以为投保人。其理由如下：第一，投保人是不同于被保险人的保险法律关系主体，其不受损失填补原则的限制。纯从法律关系的构造而言，损失填补型保险是一个典型的为第三人利益的合同。在保险实践的早期，保险合同都是为自己利益合同，投保人投保时一定会将自己设定为被保险人。即便在当代，投保人和被保险人同为一人，也是现实保险法律关系的常态。但是在损害填补保险中，被保险人是指其保险利益受该保险契约保护的人。[6]也就是说，被保险人在损害填补保险中是保险金受领权人。而被保险人又是一切损失填补保险法律关系中都存在的法律主体，那么投保人支付保费，却让被保险人在保险事故发生后受领保险金，这无疑就是为第三人利益的合同。哪怕在一个具体保险关系中，某人同时作为投保人和被保险人，然而生物意义上的人的同一并不排除法律意义上的人的区隔。更何况投保人和被保险人非为同一人的情况还很多见。第二，将投保人排除在保险代位求偿的对象范围之外，不仅不公平，也可能造成不测的社会后果。民事责任的免除必须具有合理依据，由于投保人不是保险保障的对象，针对投保人的代位追偿，并不会导致保险保障机制的重大破坏，而如果仅因投保人替被保险人投保并缴纳保费，就可以避免成为保险代位的对象，并免除自己的民事赔偿责任，是毫无道理的。更何况，如将投保人从对象范围中不合理地排除，将滋生道德风险，令被保险人的人身或财产可能遭受不测之风险。第三，尽管不能否认的是，实践中投保人如以他人为被保险人投保，该他人一般会与投保人具有一定的身份关系或经济联系，否则投保人也不会以保险形式给予他人利益，但是“具有一定的利益关系”并不一定等同于“形成了利益共同体”，只有那些与被保险人组成了利益共同体的人才可以避免成为保险代位求偿的对象，而临时的、偶发的利益关联并不足以导致这样的结论。
不过保险实务中也存在种种特殊情形导致保险代位权不能对投保人行使，比如投保人和被保险人是同一人，又或者投保人是“与被保险人同居共财而具经济关系共同性的人”。尽管如此，也应认识到，投保人在这些情形下也并非是因其投保人的身份而不能作为保险代位的对象。
二、保险代位的特殊行使对象之二：被保险人
被保险人以及被保险人的相关人是否可以作为保险代位的行使对象，也是一个非常特殊而复杂的问题。
（一）保险代位求偿对象的排除：一般情形下的被保险人
被保险人为保险的保障对象，一般而言，如果允许保险人向被保险人代位追偿，将是对保险制度机理的重大破坏。在大陆法系的语境中，保险人在支付保险金后，法定移转而获得的是被保险人对第三人的请求权，故而保险代位的对象一定是被保险人、共同被保险人之外的第三人。英美法一般也认为保险人不能向被保险人代位求偿。其理由在于“被保险人不能自己起诉自己”（the assured cannot sue himself）。[7]这是因为在采程序代位理论的英美法系中，保险人是以被保险人的名义来进行代位求偿，如此在诉讼中就是被保险人起诉被保险人，显然十分荒谬。英国发生的一个经典判例是 Simpson ＆ Co．v．Thomson 案，被保险人拥有两艘商船，其中的一艘撞坏了另外一艘。保险人想以作为“无过失”船只所有人的被保险人的名义起诉也作为“有过失”船只所有人的被保险人，这遭到了法官的拒绝。之后为了处理这一问题，海上保险合同中通常都会约定“姐妹船条款”（Sistership Clause）。[8]美国法上与此相关的是所谓“保险代位排除规则”（Anti － subro-gation Rule），并且在 Chubb Insurance Co．v．DeChambre 案中更为明确地说明了此原则背后的两点公共政策考量：其一，保险人不得将损失转嫁给被保险人，而避免被保险人已购买且以保费形式付款的保障；其二，保险人不应处于存有潜在利益冲突的地位。例如保险人可能在代表作为原告的被保险人时取得相关资料，但却用于之后对作为被告的被保险人的求偿之中。[9]
（二）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中的被保险人
然而，上述认识在强制汽车责任保险（或言强制第三者责任保险）中存在例外。一般而言，保险的本旨在于为被保险人提供保障，可是在政策性较强的强制责任保险中，“保护受害人”是立法的首要目的。[10]此外又由于责任保险所保障的被保险人是加害人，因此在保险的内部构造上存在一些调整，而这些差异性又最终导致了在保险代位求偿对象问题上的不同寻常。依据德国《汽车保有人强制责任保险》，假如因为某些因素，导致保险人在内部关系上对于被保险人不具有给付义务而免责的，为了保护被害人，仍然要求保险人在外部关系上被规定为连带债务人，此种强迫保险人负担超过其内部关系上的责任之状况，在德国法上是透过赋予保险人向被保险人依照连带债务之内部求偿的方式来还原，而形成一种特殊的代位求偿关系。[11]
与此相类似的是《机动车交通事故责任强制保险条例》第 22 条和我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条。但是此两处条文规定的权利架构与德国法不完全一致。中国大陆和台湾地区认为是法定债权移转，而德国将其看做连带债务人之间的内部求偿权。《条例》第 22 条的规定没有明确表明该追偿权的性质，不过在学理上一般认为该追偿权与我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条规定的代位权是同一种权利，只是立法上的用语存在差异。[12]我国也确实存在判决支持强制第三者责任险中保险人向被保险人行使代位追偿权。[13]其基本原理在于，虽然在一般责任保险中，被保险人之故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任的发生属除外不保事项，但是强制汽车责任保险是政策保险，为使汽车交通事故的受害人迅速获得基本保障，从而尽可能对保险人给付条件予以松绑，即使被保险人故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任，保险人仍予理赔。不过被保险人对其恶意行为最终仍须负赔偿责任，故赋予保险人于理赔后可向被保险人请求的权利。[14]为保护受害人而将部分除外危险予以内部化以及事后还原，[15]是理解该针对被保险人之代位求偿权的核心。
不过台湾地区也有学者对“强制汽车责任保险法”第 29 条提出了质疑。本条规定保险人应予例外承保，似有违背对价平衡原则，虽赋予保险人对被保险人代位追偿的权利，但保险人必须承担被保险人无资力清偿的危险。再者，保险人乃危险共同团体之管理者，应为危险共同团体成员利益行事，若由保险人向危险共同团体成员——即被保险人代位追偿，似有违保险法理。故当被保险人有故意或恶意行为致保险事故发生时，不宜由保险人承保，而应由特别补偿基金予以补偿。[16]这些质疑并不能成立。第一，保险人代位追偿的时候的确可能面临被保险人无资力清偿的危险，但如此安排是对强制汽车责任保险保障受害人这一首要目的的贯彻，并不违反对价平衡原则。如果说例外承保不妥，那么保险人被强制承保，且不允许退保，岂不更是对对价平衡原则的破坏？第二，针对被保险人的代位追偿恰恰是维护危险共同团体的整体利益的，并不违背法理。被保险人即使不向保险人承担责任，原本也应向受害人承担责任。保险人维护的是危险团体的整体利益，被保险人不具有将此责任风险向保险人移转的正当基础，如果保险人此时不能对被保险人代位求偿，无异于让除被保险人之外的其他危险共同体成员承担不具有可归因性的不测风险，显然不公。第三，特别补偿基金（在中国大陆是道路交通事故社会救助基金）的主要目的是弥补交强险的不足，为机动车交通事故中的受害人提供全面的保障。强制汽车责任保险贯彻不盈不亏原则，且由商业保险人具体经营，虽不能营利，至少是不会造成公共资源的负担，但是特别补偿基金由国家财政负担，代位追偿实际所得有限，又无法通过保费收取来消化垫付费用的损失，如果承载过多功能，无疑会使基金不堪重负。故特别补偿基金（或救助基金）应将其补助限定在一个必要的有限范围之内，能通过强制汽车责任保险解决的问题，尽量交其解决。
（三）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中被保险人的连带赔偿责任人
在强制汽车责任保险中，还可能存在被保险人和保险关系之外的其他人对受害人共负连带赔偿责任的情形。这时一旦保险人向受害人支付保险金，且保险金的数额超过被保险人在连带债务中应承担的份额，被保险人的此项内部分担求偿权在保险人给付的金额范围内移转给保险人，由保险人对被保险人的连带赔偿责任人可得代位求偿。[17]这是强制汽车责任保险中除了前述对被保险人的代位求偿（台湾地区学者称之为“隐藏性除外危险的代位”）之外的另一保险代位情形。笔者认为，只要是与被保险人之间形成了连带责任关系的第三人，在保险人赔付超出被保险人内部分担数额的保险金之后，保险人就可以依据《侵权责任法》第 14 条第 2 款的规定代位行使被保险人对该第三人的追偿权利。此处的连带赔偿责任人可能包括雇用人、法定代理人、非驾驶动力交通工具的共同侵权行为人等等。[18]较为特殊的是驾驶动力交通工具的共同侵权行为人。由于实务中格式化的保险合同都包含“按责任赔付”条款，该条款约定保险车辆发生道路交通事故，保险公司根据驾驶人在交通事故中所负事故责任比例相应承担责任。也就是说，在数车共同肇事造成第三人损害的情形下，保险公司只负责在己处投保的车辆驾驶人的事故责任，而不承担连带责任，故更不可能针对其他车辆驾驶人进行保险代位求偿。因此，驾驶动力交通工具的共同侵权行为人不属于此处的连带赔偿责任人。
我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 33 条对此进行了规定，而《机动车交通事故责任强制保险条例》并无相应条文规范，存在疏漏。尽管直接援引《保险法》第 60 条并加以法理推导，同样可以获得相同的结论，但是因为法律规范的缺失，我国的司法实务却往往做出了完全不同的判断。典型如我国福建省漳州市中院（2007）漳民终字第 46 号判决。在该案中，强制第三者责任险的被保险人和另一致害人共同对受害人负连带赔偿责任，被保险人和另一致害人的最终责任承担比例各为 50%。法院认为，受害人径直要求被保险人承担连带赔偿责任的，基于连带债务的原理，被保险人应支付请求的相应数额，但是保险公司仅在被保险人最终负担的份额（50%）内对受害人承担保险金给付责任，超出的部分由于缺乏法律依据不能转嫁给保险公司，只能是由被保险人先行负担，再向另一致害人追偿。[19]按此逻辑，保险人既然对超出部分无须赔付，更岂论代位行使被保险人对连带赔偿责任人的损失分担请求权。我国保险实务中的这一做法无疑与法理不符。强制汽车责任保险的首要目的即在于保护交通事故中的受害人，如果受害人无法就超出被保险人最终负责部分获得保险赔付，而只得向可能陷入无资力状态的被保险人或另一致害人求偿，显然对受害人保护不足。此外，既然在外部关系上被保险人应负连带赔偿责任，作为责任保险之一种的强制汽车责任保险就应当依据被保险人需要赔偿的金额来进行保险赔付，而不应因被保险人与第三人之间的内部关系去主张减少保险赔付。那么在保险人按照外部连带赔偿责任进行保险给付之后，自然可以依据被保险人对于连带债务人的内部求偿权代位追偿。所以为了避免保险实务中再一次的误判，该种类型的保险代位应当在《机动车交通事故责任强制保险条例》作出明确规定。
三、保险代位的特殊行使对象之三：国家或公法人
保险人向被保险人给付保险金后，即代位取得被保险人对第三人的损害赔偿请求权，那么该第三人是否包括国家或公法人，该损害赔偿请求权又是否不仅限于私法上的损害赔偿请求权，还包括国家赔偿呢？《国家赔偿法》无论修订前后都没有给出明确答案，而《保险法》第 60 条也语焉不详。在保险市场高度发达和国家赔偿制度十分完善的欧美国家，该问题的出现屡见不鲜。基于法律的前瞻性，有必要就此作理论上的储备，以利未来以修法明确之。笔者认为，保险代位的对象包括国家或公法人。
（一）基于比较法考察的认知
“国家主权豁免”原则曾经是两大法系通行许久的认识，近代以来日益松动。在德国，因职务行为引起的赔偿和补偿诉讼由普通法院主管，最初仅针对公务员个人提起，后来才逐渐允许针对国家或者其他行政主体提起。[20]正因为公务员可能承担最终责任，为避免其负担过重并影响行政效能，德国法上有所谓次位条款（又称为免责特权）的规定，[21]只有在受害人“不能通过其他途径得到赔偿”的情形下，过失违法的公务员才承担赔偿责任。如果存在共同侵权人或者受害人投有保险的话，公务员的赔偿责任得以免除。然而不管采国家代位责任或是国家自己责任，该赔偿责任现今事实上基本都由国家来承担，此规则旨在减轻公务员负担的设立意义已遭极大减弱，不仅在学理上遭到批评，而且德国联邦最高法院也认为次位条款已“过时”，应逐渐废除。根据判决，次位条款在受害人已有保险（无论是社会保险、政策保险，还是商业保险）的情形下也不得再适用。因为保险给付不是对加害人的授益，而是给受害人的保护。[22]在保险人向受害人给付保险金之后，受害人的国家赔偿请求权就自动移转至保险人处。
对于政府行为，普通法直到很晚都保留着大陆法早已抛弃的国家豁免权。针对民事侵权的豁免权直到1946 年的《联邦侵权赔偿法》（Federal Torts Claims Act，简称 FTCA），美国才同意接受针对政府侵权行为的赔偿责任。[23]并且在该法案生效之后，美国司法部坚持认为由保险人针对联邦政府提起的代位侵权之诉这种衍生的诉讼（Derivative Suits），并不为该法案所允许。美国联邦政府在诉讼中一般也会提出抗辩，其一，《诉权转让法》（Assignment of Claims Act）明确禁止将对政府享有的诉权转让；其二，《联邦民事程序规则》（Fed-eral Rules of Civil Procedure）第 17 条第 a 款规定所有的诉讼仅能以真实利害关系人的名义提起，而作为代位权人的保险人并非“真实利害关系人”；[24]其三，主权豁免的放弃必须严格法定，而联邦侵权赔偿法中没有提及保险代位或诉权转让；其四，允许该诉讼就是事实上否定了联邦政府对实际受害人提出反诉（Counter －Claim）或和解（Set － off）的权利。[25]但是而今允许保险代位之诉针对国家提起，已成为基本共识。[26]第一，《诉权转让法》禁止的只是意定让与，而保险代位是法定让与。第二，无论保险人全部还是部分弥补受害人的损失，它都是真实利害关系人，区别只在于它是单独的还是共同的。第三，联邦侵权赔偿法并没有明确否定保险代位权的适用，何况必要共同诉讼的存在使得联邦政府依然可以反诉或和解，也没有令国家受到程序上的不利益。针对联邦政府的代位赔偿之诉不仅符合对法案的合理解释，且在实践中很有必要。
深圳经济特区城市管理综合执法条例
广东省深圳市人大常委会
深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告（第一三一号）深圳经济特区城市管理综合执法条例
《深圳经济特区城市管理综合执法条例》经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2013年6月28日通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。
深圳市人民代表大会常务委员会
2013年8月7日
深圳经济特区城市管理综合执法条例
（2013年6月28日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为规范城市管理综合执法行为，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合深圳经济特区实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的城市管理综合执法（以下简称综合执法）是指市、区城市管理行政执法部门依照有关规定，相对集中行使有关城市管理领域的行政处罚权，对有关违法行为统一实施行政执法的行为。
第三条 深圳经济特区范围内的综合执法适用本条例。
第四条 市城市管理行政执法部门（以下简称市综合执法部门）是综合执法的行政主管部门，负责本条例的组织实施。
区城市管理行政执法部门（以下简称区综合执法部门）负责本辖区内的综合执法。
街道城市管理行政执法队（以下简称街道执法队）以区综合执法部门的名义开展综合执法。
第五条 公安、教育、文化、建设、卫生、环境保护、市场监督、交通及其他行政部门（以下统称有关行政部门），按照各自职责协助综合执法部门实施本条例。
第六条 综合执法部门应当遵循合法、合理、公正、公开的原则，坚持处罚与教育、管理与疏导、执法与服务相结合，严格、规范、文明执法，自觉接受社会监督。
第七条 公民、法人和其他组织应当支持、配合综合执法，发现违反城市管理的行为，有权进行劝阻、制止或者举报。
市、区人民政府应当发挥基层自治组织、志愿者组织在城市管理中的作用，鼓励社会组织参与协助综合执法。
第二章 职责范围和管辖
第八条 纳入综合执法职责范围的事项应当符合下列条件之一：
（一）城市管理行政部门职责范围内的事项；
（二）与市容管理密切相关且属于现场易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项。
第九条 综合执法的职责范围包括：
（一）根据城市管理方面的法律、法规、规章，对违反城市容貌、环境卫生、园林绿化、城市照明和灯光夜景设施、爱国卫生、养犬等管理规定的行为进行查处；
（二）根据林业管理方面的法律、法规、规章，对违反林业管理规定的行为进行查处；
（三）根据道路管理方面的法律、法规、规章，对擅自占用城市市政道路、人行道等设置非交通设施、摆摊设点、销售商品的行为进行查处；
（四）根据户外广告管理方面的法律、法规、规章，对违法设置户外广告设施的行为进行查处；
（五）根据环境保护管理方面的法律、法规、规章，对未经批准焚烧固体废弃物的行为进行查处；
（六）根据畜禽屠宰管理方面的法律、法规、规章，对私设屠宰场、非法屠宰畜禽的行为进行查处；
（七）根据文化市场管理方面的法律、法规、规章，对未经批准在室外进行营业性演出的行为进行查处；
（八）法律、法规、规章规定或者国务院、省、市人民政府决定的其他职责。
第十条 市综合执法部门的主要职责是：
（一）贯彻执行有关法律、法规、规章和国务院、省、市人民政府的决定，研究制定全市综合执法的规章制度、管理目标、考核标准和年度工作任务，并组织检查落实；
（二）办理全市跨区案件，重大或者复杂案件以及市人民政府交办的案件；
（三）指导、检查、监督区综合执法部门开展工作，对区综合执法部门进行考核。根据工作需要统一组织区综合执法部门开展执法活动；
（四）加强综合执法部门队伍建设，组织开展业务培训，提高综合执法人员素质。
第十一条 区综合执法部门的主要职责是：
（一）贯彻执行有关法律、法规、规章和国务院、省、市人民政府的决定，落实完成有关综合执法的具体要求和任务；
（二）办理本行政区域内跨街道的案件，重大、复杂案件或者市综合执法部门以及区人民政府交办的案件；
（三）指导、检查、监督街道执法队的执法业务，对街道执法队进行业务考评；
（四）参加市综合执法部门组织的执法活动。根据工作需要统一组织街道执法队开展执法活动。
第十二条 街道执法队的主要职责是：
（一）贯彻执行有关法律、法规、规章和国务院、省、市人民政府的决定，履行综合执法的具体职责；
（二）配合、协助市、区综合执法部门组织的综合执法活动；
（三）依法处理纳入综合执法范围的违法行为；
（四）办理区综合执法部门交办的案件。
第十三条 重大、复杂案件的具体标准，由市综合执法部门制定。
第十四条 综合执法部门可以就综合执法范围内的有关事项依法委托符合法定条件的组织在火车站、机场、保税区等区域开展综合执法。
第十五条 街道执法队在查处违法行为过程中，认为确有必要由区综合执法部门管辖的，可以提请区综合执法部门管辖。
区综合执法部门认为确有必要由本部门管辖的，应当受理；区综合执法部门认为没有必要由本部门处理的，仍由街道执法队管辖。
第十六条 区综合执法部门在查处违法行为过程中，认为确有必要由市综合执法部门管辖的，可以提请市综合执法部门管辖。
市综合执法部门认为确有必要由本部门管辖的，应当受理；市综合执法部门认为没有必要由本部门处理的，仍由区综合执法部门管辖。
第十七条 市综合执法部门对于区综合执法部门和街道执法队管辖的案件，认为确有必要由本部门管辖的，可以直接查处。
区综合执法部门对于街道执法队管辖的案件，认为确有必要由本部门管辖的，可以直接查处。
第十八条 区综合执法部门之间、街道执法队之间因管辖权发生争议的，由共同的上级综合执法部门指定管辖。
第三章 执法措施和规范
第十九条 综合执法部门在执法活动中应当严格遵守法律、法规、规章的规定，在查处违法行为时，应当全面、客观、公正地进行调查、取证，依法进行综合执法活动。
市综合执法部门应当制定综合执法操作规范，并向社会公布。
第二十条 综合执法人员应当具备行政执法资格，在执法活动中应当统一着装、行为规范、语言文明、程序合法，不得侵害当事人的合法权益。
第二十一条 综合执法部门应当建立日常巡查制度，及时发现并查处纳入综合执法范围的违法行为。
第二十二条 综合执法部门对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
第二十三条 综合执法部门在做出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。
第二十四条 综合执法部门在查处违法行为时，可以依法采取以下措施：
（一）记录当事人的身份和居住信息；
（二）询问当事人、证人，制作询问笔录或者调查笔录；
（三）收集、调取相关的物证。作为物证的物品调取不便的，可以拍摄能够反映物品外形或者内容的照片、录像并予以注明；
（四）进入现场进行勘验、检查、录音、拍照、录像，或者制作现场笔录；
（五）法律、法规、规章规定的其他措施。
制作笔录应当由当事人、证人和两名或者两名以上综合执法人员签名或者盖章。当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和综合执法人员在现场笔录上签名或者盖章。
第二十五条 综合执法部门应当依法实施查封、扣押等行政强制措施。
为制止正在发生的违法行为，避免危害、危险发生或者控制危害、危险扩大，综合执法部门可以按照规定采取紧急处理措施，并在二十四小时内报告综合执法部门负责人，补办相关手续。危害、危险解除后，应当及时解除紧急处理措施。
第二十六条 当事人为法人或者能提供身份证明信息的个人，违法行为情节轻微或者没有明显社会危害的，综合执法部门可以不采取行政强制措施。
第二十七条 综合执法部门实施查封、扣押措施时，应当通知当事人到场。当事人不到场的，应当邀请见证人到场，方可实施查封、扣押措施；查封、扣押决定书和查封、扣押物品清单参照法律、法规的规定送达当事人。
第二十八条 查封、扣押鲜活品或者其他不易保管的财物，经作出查封、扣押决定的综合执法部门负责人批准，可以依法进行拍卖或变卖。无法拍卖、变卖的，可以经综合执法部门负责人批准并留存证据后销毁。
查封、扣押的易燃、易爆物品、危险化学品等危险物品应当及时移送有关部门处理。
第二十九条 实施查封、扣押措施后，当事人未在规定期限内到综合执法部门接受调查和处理的，综合执法部门应当予以公告。当事人六十日内仍不接受调查和处理的，被查封、扣押的财物依法拍卖或者变卖，所得款项上缴国库。
第三十条 综合执法部门对查封、扣押的财物的处理情况应当进行登记存档。
第三十一条 综合执法部门应当依照法律、法规的规定送达法律文书。
对有关违法构筑物、设施的法律文书，采取直接送达、留置送达、邮寄送达、转交送达、委托送达方式无法送达的，可以在所在辖区居委会或者其他社区基层组织见证下，将相关法律文书张贴在违法构筑物、设施的显著位置，三日后即视为送达。
第三十二条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，综合执法部门可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。加处罚款的数额不得超出原罚款数额；
（二）当事人确有经济困难无法缴纳罚款的，可以根据当事人的申请安排当事人参加综合执法部门安排的社会服务；
（三）将处罚决定告知当事人所在单位或者辖区居委会，由其所在单位或者辖区居委会协助通报；
（四）通知社会保险、保障性住房、市场监管、金融监管、公共征信等机构将当事人违法信息录入个人信用记录系统；
（五）申请人民法院强制执行。
第三十三条 综合执法部门根据工作需要可以聘请辅助执法人员协助开展执法工作。综合执法部门应当加强对辅助执法人员的监督管理。辅助执法人员的管理办法由市综合执法部门另行制定。
辅助执法人员可以承担执法过程中的事务性工作，对违法行为进行劝阻、制止，但不得行使行政检查权、行政强制权和行政处罚权。
第四章 执法保障和配合
第三十四条 综合执法人员依法开展行政执法活动受法律保护。任何组织和个人不得阻挠、妨碍综合执法人员依法执行公务。
第三十五条 市、区人民政府及街道办事处应当加强综合执法队伍建设，提高执法人员的业务素质，合理配置执法力量。
市、区人民政府及街道办事处应当加强对综合执法工作的领导、支持和保障。不得挪用、挤占街道执法队的人员编制。
第三十六条 市、区人民政府及街道办事处应当根据综合执法工作的实际需要为综合执法部门配置车辆、录像器材等执法装备，保障综合执法部门履行职责的能力。
第三十七条 公安部门应当支持、协助和配合综合执法部门依法开展综合执法。
建立综合执法部门和公安部门证据、信息联通、执法联动的协作机制。具体实施办法由市政府另行制定。
公安部门应当指定有关机构，协助和配合综合执法部门开展执法。
第三十八条 公安部门对阻碍综合执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止，并依照有关法律、法规、规章的规定处理。
第三十九条 违法行为人应当按照综合执法部门的要求接受调查并如实提供身份证明、居住地址、联络电话号码等信息。
违法行为人拒绝提供或者无法提供身份证明信息的，综合执法人员可以联系公安部门进行现场协助。公安部门应当派员及时到达现场并协助综合执法人员执法，对拒绝提供或者无法提供身份证明信息的，公安部门应当将其带离现场并依法处理。
第四十条 人民法院可以依法成立或者指定专门法庭或者专业审判庭，负责处理综合执法诉讼和强制执行。
第四十一条 综合执法部门在履行职责过程中发现其他违法行为的，应当按照有关规定移送有关行政部门查处。
有关行政部门在执法过程中，发现已纳入综合执法范围的违法行为，应当按照有关规定移送综合执法部门查处。
综合执法部门和有关行政部门无正当理由，不得拒绝接受移送的案件。
第四十二条 有关行政部门应当将与综合执法事项相关的行政许可等管理信息通过网络系统或者其他合适的方式提供给综合执法部门。
综合执法部门为查处违法行为需要查询有关资料的，有关行政部门应当配合。
第四十三条 综合执法部门在查处违法行为过程中需要有关行政部门提供专业意见的，有关行政部门应当自收到书面协助通知书之日起五个工作日内出具书面意见。所涉及事项情况复杂的，可以延期，但延长期限不得超过十个工作日。
第四十四条 有关行政部门应当加强与综合执法部门的协作，履行违法行为查处后的后续管理工作。
对于违法行为多发的领域和环节，综合执法部门应当通报给有关行政部门。有关行政部门应当进行分析、研究，完善制度建设，运用综合管理手段，从源头上预防或者减少违法行为的发生。
第四十五条 综合执法部门与有关行政部门可以根据工作需要联合组织专项执法行动，按照各自职责查处违法行为。
第四十六条 市、区人民政府应当建立健全综合执法协调机制，加强综合执法部门与有关行政部门之间的综合执法协调工作。
综合执法部门与有关行政部门因管辖或者其他事项发生争议的，按照市人民政府关于行政执法协调的规定处理。
第四十七条 机关、团体、企业、事业单位和其他社会组织应当积极支持和配合综合执法工作。其聘请的治安保卫人员应当协助综合执法部门，维护好本单位区域范围内的城市管理秩序，发现违法行为的，有权进行劝阻、制止或者举报。
第五章 执法监督
第四十八条 综合执法部门应当公开职责范围、执法主体、执法依据、处罚标准、执法程序、监督途径等事项。
第四十九条 综合执法部门设立的督察机构，应当建立和完善行政执法监督机制，实行执法过错责任追究制度，现场纠正不当执法行为，保证和监督综合执法人员依法履行职责。
综合执法部门内部的考核和监督办法，由市综合执法部门另行制定。
第五十条 有关行政部门发现综合执法部门执法行为违法或者不当的，应当向综合执法部门提出书面意见，或者提请同级人民政府予以纠正。
第五十一条 公民、法人或者其他组织发现综合执法部门不履行职责或者有违法违纪行为的，有权向行政监察机关检举、控告，行政监察机关应当及时处理。
公民、法人或者其他组织对综合执法部门的执法行为有权提出建议和批评。综合执法部门应当认真处理，及时纠正执法过程中的不文明行为。
第五十二条 建立综合执法公众评议制度。
对重大、复杂、社会影响大或者争议大的案件，在作出行政处罚决定前，综合执法部门可以邀请人大代表、政协委员、市民代表等组成公众评议团对案件进行评议，评议结论应当作为行政处罚决定的重要参考。
综合执法公众评议制度具体实施办法由市政府另行制定。
第六章 法律责任
第五十三条 综合执法部门及其执法人员在履行职责过程中有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）无法定依据或者违反法定程序实施行政检查、行政处罚、行政强制措施的；
（二）辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人的物品的；
（三）截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用查封、扣押的财物的；
（四）利用职务便利，索取或者收受他人财物的；
（五）不依法履行职责，造成严重后果的；
（六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第五十四条 违反本条例第三十五条第二款规定，挪用、挤占街道执法队的人员编制的，市综合执法部门应当报告有关部门，有关部门应当予以纠正，并依法追究行政责任。
第五十五条 有关行政部门违反本条例第四十一条至第四十四条规定，不履行协助、配合义务的，由任免机关或者行政监察机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人依法追究行政责任。
第五十六条 有下列情形之一的，由公安部门进行制止，并依照有关法律、法规的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）以暴力、威胁方法阻碍综合执法人员开展执法活动的；
（二）阻碍执法车辆通行或者破坏执法车辆等执法装备的；
（三）扰乱公共场所秩序，致使执法工作不能正常进行的；
（四）扰乱综合执法部门办公秩序，致使工作不能正常进行的；
（五）对综合执法人员及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，干扰综合执法人员及其近亲属正常生活的；
（六）其他阻碍综合执法人员依法执行职务的情形。
第五十七条 综合执法部门及其执法人员违法行使职权，对公民、法人或者其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法承担赔偿责任
第七章 附 则
第五十八条 本条例规定应当由市政府或者市综合执法部门制定有关具体实施办法、标准或者管理办法的，市政府或者市综合执法部门应当自本条例实施之日起六个月内制定并公布。
第五十九条 本条例自2013年10月1日起施行。
