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湖南省益阳市人民政府


益阳市人民政府关于印发《益阳市人民政府行政合同和民商事合同管理的规定》的通知

益政发〔2008〕9号

各区县（市）人民政府，大通湖区管委会，市人民政府各局委、各直属机构：
现将《益阳市人民政府行政合同和民商事合同管理的规定》印发给你们，请认真遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○八年八月六日

　　　　　　　　　　　　益阳市人民政府行政合同和民商事合同管理的规定

　　第一条　为了加强对市人民政府行政合同和民商事合同的管理，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称合同是指市人民政府或者市人民政府授权的部门、企事业单位为了实现行政管理目的或者经济目的与自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止行政或者民商事法律关系的合同。
　　第三条　市人民政府对行政和民商事合同实行法律审查制度。
市人民政府法制办公室为合同审查的专门机构，具体组织对拟签订的行政和民商事合同进行法律论证和合法性审查；根据市人民政府领导指示，组织起草行政和民商事合同草案，参与行政和民商事合同的可行性调查、研究。
　　第四条　下列行政和民商事合同在签订前必须由市人民政府法制办公室组织进行法律论证或者合法性审查：
　　（一）以市人民政府名义签订的合同；
　　（二）以公共资源、公共设施或者其他国有资产投资的合同；
　　（三）国有资产整体转让的合同；
　　（四）以财政性资金投资的合同；
　　（五）市人民政府或者其授权的部门授予他人特许经营的合同；
　　（六）内容涉及由政府给予优惠条件的合同；
　　（七）市人民政府领导批转审查的其他合同。
　　第五条　合同审查的主要内容如下：
　　（一）是否有违反法律、法规和政策性规定的内容；
　　（二）双方是否具备相应资质和履行合同的能力；
　　（三）有无损害国家、社会和第三者利益的内容；
　　（四）是否履行法定程序；
　　（五）合同条款是否完备，文字表述是否严谨规范，内容是否详尽准确；
　　（六）其他需要审查的内容。
　　第六条　合同审查的程序：
　　（一）符合本规定第四条条件的合同，合同订立的牵头单位应当对合同相对方资信状况、履约能力等情况进行调查，并及时收集对方营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书以及资质证书等相关法律文件资料。合同订立前，依照法律法规规定必须经过的相关程序，由合同订立牵头单位在合同订立前组织实施；
　　（二）合同订立的牵头单位必须在合同签订前15日向市人民政府法制办公室报送合同草案文本，并提供与合同相关的依据和各种资料；必要时，市人民政府法制办公室可以派员参与前期论证或者合同具体条款的商榷；
　　（三）市人民政府法制办公室在收到合同草案文本之日起10个工作日内根据合同相关的依据及资料提出审查意见或者提交法律论证意见报市人民政府审定，内容复杂的可延长5个工作日；但是，根据实际情况需要对合同草案进行调查的，其调查时间不计算在合同审查时间内。
　　（四）重大行政和民商事合同由市人民政府法制办公室提交市人民政府常务会议进行审议；
　　（五）合同订立的牵头单位应当按照市人民政府的意见及时修改完善合同。
合同内容的变更、权利义务的转让、合同的解除或终止的审查程序依照上述规定执行。
　　第七条　合同应当由市人民政府或者授权的部门、企事业单位法定代表人签订，也可以依法委托代理人签订。市人民政府授权部门、企事业单位签订合同的，必须由市人民政府主要领导签署授权文书。
合同需要进行公证的，应当进行公证。
　　第八条　合同订立牵头单位应当按照档案管理的有关规定，及时将下列资料归档入卷：
　　（一）合同正式文本；
　　（二）合同订立的依据、批准文件；
　　（三） 合同订立双方洽谈的主要情况（记录），对方的执照、资质、资信、证书、委托书等资格证明文件；
　　（四）合同涉及的评估、招投标等文件资料；
　　（五）价款和酬金计算依据；
　　（六）投资、合作项目的可行性研究报告、批复文件等；
　　（七）其他需要备案归档的资料。
　　第九条　合同正式签订生效后，合同订立牵头单位或者实际履约单位必须依法全面履行合同，并负责及时处理合同履行中出现的问题，对合同履行中超出自己权限的事项应及时上报市人民政府研究。
　　第十条　对符合本规定第四条条件的合同，合同订立牵头单位未提交市人民政府法制办公室进行法律审查或者未按要求及时报送相关资料的，由监察机关依法对该单位直接责任人员和直接主管人员实行责任追究。
　　对合同订立牵头单位报送的合同草案，市人民政府法制办公室未及时进行法律审查或者审查出现重大过错的，由监察机关依法对直接责任人员和直接主管人员实行责任追究。
　　第十一条　在合同的订立、履行过程中，合同订立牵头单位或者实际履约单位主要领导或者直接责任人因失职或渎职给国家和公共利益造成损失的，应当承担法律责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第十二条　本规定自发布之日起执行。




浅论基层人民法院司法制度改革

李娜


　　基层人民法院由县人民法院和市人民法院，自治县人民法院，市辖区人民法院组成。负责审判刑事、民事和行政的第一审案件。
　　基层法院建设与改善，对人民法院的整体工作起着举足轻重的作用。基层法院的工作人员占全国法院系统人员的绝大多数，全国法院的法官、书记员、法警及司法行政人员有 80% 以上在基层法院。基层法院审判案件的数量占全国审判案件数量的大多数，大约也在 80% 以上；法院的审判方式改革、审判流程管理、案件质量管理、司法统计、宣传、调研、案件执行、基本建设等方方面面的工作，每一项都很重要，都不能偏废；此外，基层法院还担负着人民调解组织的指导工作，还要参加来自各部门和领导安排布置的诸如扶贫解困、创建卫生城市、招商引资之类的活动。基层法院的工作水平、整体形象、司法公信力如何，直接关系到人民法院的前途和命运，也关系到党和国家在人民群众中的威信。

一、基层法院的机构体制

　　宪法体制下的司法机关，必须是独立于政府体系之外的国家机构，与政府平等的为实现国家政权的管理履行审判权。为此，法院需要独立的法律根据来保证其独立、公正的履行国家义务，以维护国家政权的稳定。但由于历史原因，现行体制下的社会意识形态对司法在国家权力体系中的法律地位缺乏足够的认识，导致我国目前司法中立尚未全面展现出来，也使我国现行宪法体制下的一府两院制度因人事、财产的隶属而不能中立司法体制。
　　一些地方党政机关将人民法院作为政府的一个下属单位或职能部门对待，要求法院参加政府的各种管理性工作，为法院分配不属于司法职能的工作，甚至给法院下达创收任务，或将法院的诉讼费用纳为地方财政预算资金随意调配，致使法院办案经费、基础设施建设经费、装备经费等无法保障。这些观念和做法虽然都是不能正确认识法院地位的结果，但主要是宪法体制不能在地方上落实和执行所致。宪法赋予法院的法律地位尚不能得到保障，法院审判工作就更不能在现行司法体制下为法制社会中的经济建设和社会秩序提供有效服务。

二、基层法院的物质供给

　　从现代司法理念的观点看，现在的法院应当体现的特征是人民法院依法独立审判；司法公正且有效率；由职业化法官履行司法职责；具有科学的诉讼程序制度；具有满足审判工作需要的司法装备；司法具有极大权威。在财政供给上，除国家预算拨款外，有中央财政统一管理国家法院诉讼费用，真正使诉讼费取之当事人，用之当事人。但从现行体制看，是不可能实现的。
　　法院是隶属于国家权力机关，不受任何机关和部门的干预，在共产党的领导下，独立于政府之外，代表国家行使审判权。但在现行体制下，基层法院的人工工资、办公、办案、车辆、医疗等全部经费都是地方财政。诉讼费也被地方财政列入财政计划中，不仅不能按时拨款，而且将部分仍至一半的经费被同级政府挪做他用。法院审判工作的根系依赖于地方财政供给，独立司法的权利受到了地方政府的辖制。

三、基层法院的队伍素质

　　一名基层法院的审判员虽然由本级的国家权力机关任命，但其职级仅相当于政府科员，而与审判员同台受任的均为政府部门的正科级职官员。有学者指出，“在我国法官队伍建设中，同质化还很不充分，法官个体间的素质参差不齐，表现为两极分化的态势：一方面，中级以上的法院因其待遇优厚、行政级别高和生活条件好而吸引了许多优秀的法律人才，另一方面是基层法官因待遇低薄、行政级别低，生活环境艰苦（基层派出法庭往往在边远地带），而无法吸引和挽留优秀法律人才，但后者却承担了大部分案件的一审工作。”
　　在基层法院，大多数法官都能够完成一般案件的审理，但对较为复杂、疑难案件以及随着经济发展而出现的新类型案件的审理，许多法官便显得力不从心。

四、基层法院改革的模式构想

1．提升基层法院在社会上的地位，提高基层法官的薪金待遇。
　　为了保证基层法院能够独立行使审判权而不受干涉，必须提高基层法院的级别，至少应高出县区级（而不是同级）政府首脑的级别，等到适当的时候，彻底与行政级别脱离，代之以法官等级制。

1．建立人民法院经费保障制度
　　为从经费保障制度上削弱地方和部门保护主义的干扰，杜绝办案“三同”等影响法院形象的顽症，建议对人民法院经费实行中央财政和省级财政三级保护制度，即地方各级法院的人员工资，由省级财政统一负责，由高级人民法院统一管理；全国法院办案经费由中央财政统一负责，由最高法院统一管理。

2．设立跨行政区域的专门法院
　　海事法院体制改革的经验表明，人事、经费上管一级和行使跨行政区域管辖权是铲除地方保护主义、确保司法公正与效率的有效措施。因此，我们借鉴海事法院、银行管理体制改革的经验，探索设立跨行政区域的法院或专门法院。理想的制度设计是打破现行的法院按行政区划设置的状况，重新设置地方三级法院，现行基层法院派出法庭的设置就是一个好的举措。

3．基层法官的薪金待遇的提高
　　提升基层法院地位，提高基层法官待遇，对于基层法院专业性队伍的建设具有特别重要的意义。在当前的国情下，应当主要依照法官等级确定薪金，可高出国家公务员薪金的 2-3 倍，并逐步过渡到纯粹依照法官等级来确定薪金。有人直接声称，“人的问题和钱的问题是司法改革的根本问题”，也有人断言，“司法改革能不能成功关键在于钱、人”。 如果在经费和人事问题上仍然依赖同级政府和党委，一切改革都会在这个问题上夭折。

4．科学规范基层法院的审判管理制度
　　审判管理是以法律规定为基础的一项管理制度，其不同于行政管理。行政管理是一种等级化的集中管理，只适用于行政性事务，不适用于以案件裁判权为核心的审判事务。因此，如果将审判权与行政权相混淆，就会使裁判权变成领导权，就是违背审判规律的。但是，我们已经沿袭了多年的具有浓厚行政色彩的汇报案件习惯、领导审批案件习惯，恰恰是违背司法的独立审判原则的。这一点，在基层法院尤为突出。因而，基层法院改革的重点一定不能避开这方面内容。基层法院应当科学地制定审判流程管理制度，让法官严格地在审判管理制度框架下从事审判工作。要把法官从各种非审判性工作或事务中解脱出来，集中精力办案，提高办案效率和办案质量。
　　现代司法理念的形成，是需要条件的。在一个法治国家里，如果不能解决起码的宪法机制；不能明晰法院的隶属，特别是地方法院与地方政府之间复杂的交错关系；不能使人事系统独立于政府体制之外，国家法院的性质将一直不清不楚。那时，我们以什么标准去衡量现代司法理念的形成。所以，笔者认为，在提出用现代司法理念指导和引领我们共和国广大法官，用公正与效率主题保卫共和国政权时，我们至少不会为自己的名分汗颜。

【参考文献】：
1．孟 天：《以基层法院为重点》，载《人民司法》 1999 年第 9 期。
2．杨伟：《试论基层人民法院职权配置改革》
3．滕威：《基层人民法院现状及其改革的构想》，2008年7月16日。

黑龙江省北安市人民法院 李娜